EUTOPÍA. Revista de Desarrollo Económico Territorial N.° 13, junio de 2018, pp. 11-32

DOI: http://dx.doi.org/10.17141/eutopia.13.2018.3290

ISSN 1390 5708/e-ISSN 26028239

Continuidad y renovación en la acción colectiva de los ganaderos familiares del litoral noroeste de Uruguay1

Continuity and renewal in the collective action of family cattle farmers of the northwest coast of Uruguay

Virginia Courdin (A) y Eric Sabourin (B)

Fecha de recepción: 5 de marzo de 2018

Fecha de aceptación: 23 de mayo de 2018

(A) Asistente de Economía Agraria del Departamento de Ciencias Sociales de la Facultad de Agronomía (Fagro) de la Universidad de la República (Udelar). Doctoranda en Ciencias Agrarias por la Fagro-Udelar. Correo: vcourdin@fagro.edu.uy

(B) Investigador CIRAD UMR ART-dev. Profesor visitante en el Centro de Desarrollo Sustentable de la Universidad de Brasilia. Correo: eric.sabourin@cirad.fr

Resumen

La ganadería uruguaya ha brindado la imagen de productores independientes, aislados en explotaciones dispersas, sin organizaciones o colectivos que los agrupen. Sin embargo, es frecuente que los ganaderos familiares estén integrados a una o varias formas de colectivos de diversa naturaleza. Las transformaciones de los últimos años han desafiado a los Gobiernos de izquierda a encontrar herramientas adecuadas para aplicar políticas y apoyos diferenciales a ganaderos familiares, que permitan mejorar su competitividad y sostenibilidad. Una de ellas ha sido fomentar procesos asociativos, como eje transversal. Este estudio identifica y clasifica formas de acción colectiva existentes en el litoral noroeste del país, analizando los procesos a través de los cuales los individuos se implican en la acción colectiva. Mediante la consulta de fuentes secundarias y la realización de entrevistas, se identificaron cuatro formas de acción colectiva. Con base en ellas se observó que, para los ganaderos familiares, pasar de la acción individual a la colectiva fortalece los procesos de construcción de capital social, generando un ambiente favorable para que los involucrados mejoren sus condiciones económicas y sociales, e incluso modifiquen su situación de “debilidad” organizativa.

Palabras clave: acción colectiva; ganadería; desarrollo rural; producción familiar

Abstract

Uruguayan cattle raising has provided the image of independent cattle farmers, isolated in scattered exploitations, without organizations or groups. However, reality shows that it is common for family cattle farmers to be integrated into one or several forms of groups of diverse nature. The transformations that have occurred in recent years have challenged left Governments to find the right tools to apply policies and differential support to family cattle farmers, which allows them to improve their competitiveness and sustainability. One of the strategies is the promotion of associative processes as a transversal axis. This study identifies and classifies existing forms of collectives in the northwest coast of the country, analyzing the processes through which individuals are involved in collective action. The identification of four types of collective action is the result of the review of secondary sources and the interviews conducted. This reveals that, for family cattle farmers, moving from individual to collective action strengthens the processes of building social capital, generating a favorable environment for those involved to improve their economic and social conditions, and even modify their organizational "weakness" situation.

Key words: cattle raising; collective action; family production; rural development

Introducción

La ganadería en Uruguay ha sido percibida, tradicionalmente, como un sector individualista y desorganizado, en el que las actividades colectivas parecen desarrollarse de forma aislada y solo entre algunos productores (Larrambebere 2009). Sin embargo, si se considera la alta vulnerabilidad externa de las explotaciones familiares en cuanto a factores que inciden en el beneficio económico (condiciones climáticas, variaciones de precios, políticas sectoriales, etc.) y aspectos sociales de su desarrollo (acceso a los recursos básicos: educación, salud, electricidad, vivienda, etc.), no debería sorprender el interés de los productores por articularse colectivamente e involucrarse en múltiples formas asociativas.

Se entiende por acción colectiva la acción o serie de acciones que realiza un grupo de individuos para alcanzar un objetivo o interés común (Ostrom 2000). Por tanto, si se piensa en los quehaceres cotidianos de la vida rural, la experiencia empírica demuestra la existencia de una acción colectiva en la ganadería, particularmente en la familiar, donde la ayuda entre “vecinos” forma parte del cotidiano (en tareas como yerras, esquilas, alambrados, etc.). La carencia en el país de estudios referidos a la acción colectiva de ganaderos familiares2 motivó este estudio, en el entendido de que posibilita no solo el desarrollo y la viabilidad del sector, sino el mantenimiento del tejido rural, de forma dinámica y vital para su subsistencia.

La noción de colectivos o formas de acción colectiva refiere a la capacidad de un determinado número de personas de autoorganizarse o desarrollar una acción conjunta, ya sea formal o informal, con o sin estatutos. Esta investigación se focaliza en la ganadería familiar del litoral noroeste del país, procurando identificar y clasificar las formas de colectivos existentes, así como analizar los procesos a través de los cuales los individuos se implican en la acción colectiva. Dicha contribución favorecería la comprensión de estas estrategias, para mejorar las intervenciones públicas y privadas orientadas a promover el desarrollo rural sustentable.

De acuerdo con la teoría, al pasar de la acción individual a la colectiva se fortalecen los procesos de construcción de capital social, entendido como un conjunto de recursos que poseen los individuos, que facilita la cooperación (Ostrom y Ahn, 2003). Ello genera un ambiente favorable para que los involucrados mejoren sus condiciones económicas y sociales, e incluso modifiquen su situación de “debilidad” organizativa. Sin embargo, para que exista acción colectiva no basta con que los individuos estén organizados o asociados de manera conjunta, con base en un objetivo común (Olson 1992). Según Ostrom (2000), son necesarios procesos de reconocimiento mutuo, de confianza, de reciprocidad y construcción de una identidad común, que son parte de lo que ella llama los atributos de los actores (Ostrom 2000). En su trabajo sobre la gestión de los sistemas colectivos de riego, Ostrom identifica tres procesos de construcción de la acción colectiva y del capital social: la delegación de poder y de responsabilidad, el aprendizaje y la capacidad de adaptar nuevas reglas (Ostrom 1992).

En este artículo se parte de las categorías de Ostrom (1992, 2000) para caracterizar las formas de acción colectiva entre los ganaderos familiares. La recogida de datos incluyó el análisis de fuentes secundarias (documentos institucionales y material de divulgación) con el fin de elaborar un listado de colectivos, y la realización de entrevistas para profundizar en la caracterización de cada colectivo. Primero, fueron realizadas 30 entrevistas a informantes calificados3 (sobre todo, técnicos de instituciones agropecuarias con mayor presencia o acción en el territorio, técnicos privados, técnicos privados vinculados a los programas y proyectos del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca -MGAP-, y productores referentes reconocidos por su trayectoria). Por último, fueron entrevistados 50 representantes de los colectivos identificados. Su selección tuvo en cuenta tres aspectos: i) el conocimiento del territorio, ii) la vinculación con colectivos y iii) la perspectiva de género y los perfiles etarios. A partir de la información recolectada, se elaboró una tipología, basada en el reagrupamiento de casos en función de la asociación y el ordenamiento de las variables reveladas.

El artículo se divide en tres partes. La primera trata el contexto y los antecedentes de organización de productores. La segunda presenta la tipología y los cuatro tipos de formas de acción colectiva: 1) colectivos básicos; 2) colectivos integrales; 3) colectivos económicos y 4) colectivos productivos. La tercera parte analiza y discute los resultados, a la luz de las nuevas dinámicas institucionales y productivas en Uruguay.

El contexto y su evolución

En Uruguay, las formas asociativas vinculadas a la producción familiar son de larga data. Los primeros antecedentes (a comienzos de 1900), buscaban superar las restricciones y desafíos que planteaban los mercados agropecuarios. Posteriormente, comenzaron a atender los desafíos de los procesos de modernización tecnológica, que podían tener consecuencias excluyentes para la producción familiar, por sus exigencias de escala y capital. También, a afrontar la articulación para ganar poder negociador o competitividad frente a otros actores empresariales, y a incorporar una creciente agenda de temas vinculados al desarrollo rural (Programa FIDA MERCOSUR CLAEH 2014). Dentro de ellas, la Comisión Nacional de Fomento Rural ha jugado un rol clave, no solo como reivindicadora de la producción familiar; sino como red de organizaciones de base, ubicadas en todo el territorio nacional, que ha fomentado la integración de los productores familiares de todos los sectores productivos (excepto el arroz), procurando mejorar su calidad de vida.

En la ganadería, particularmente, han sido poco utilizadas las estrategias colectivas, como herramienta para superar las limitantes estructurales de los factores productivos y desarrollar ventajas competitivas (Courdin 2013). En política pública, una de las experiencias que promovió colectivos fue el Convenio de Cooperación Técnica entre el MGAP y GTZ4 en la década de los 90, que pretendió desarrollar una estrategia de abordaje al rezago en el desarrollo de los productores ganaderos de menor tamaño (Dabezies 2001). Para ello, se impulsó la formación de grupos de pequeños y medianos ganaderos, que contaron con asistencia técnica y capacitación. Entre las experiencias de los grupos se diferencian dos tipos de actividades: i) referidas a la compra de insumos y venta de productos, que tuvieron resultados de alto y rápido impacto, pero que se agotaron en sí mismas; y ii) de compra y uso común de bienes de capital y de sistemas productivos, con resultados variados, de impacto menos directo, pero más duradero y acumulativo.

Posteriormente, en los inicios del siglo XXI, el MGAP también ejecutó tres programas. Entre otros objetivos, buscaron tributar al desarrollo de la producción ganadera familiar. Estos fueron: i) el Programa Uruguay Rural (PUR), que promovió la inserción en las cadenas productivas; ii) el Programa de Producción Responsable (PPR), que fomentó un manejo integrado de los recursos naturales, conservando la diversidad biológica de manera económica y ambientalmente viable y iii) el Programa Ganadero (PG), que procuró integrarlos a las cadenas de producción a través de la competitividad, la integración a los mercados y el mejoramiento de la sustentabilidad de la producción familiar. Estos programas pretendieron, además, fortalecer la formación o sostenibilidad de las instituciones de productores rurales, a fin de mantener el trabajo colectivo como modalidad de acción local. Estos antecedentes muestran la diversidad de los procesos de acción colectiva en la ganadería familiar.

La producción familiar y las nuevas políticas públicas

Durante las últimas dos décadas, el país ha registrado cambios en su base económica, productiva, social y cultural, como consecuencia de los efectos de la dinámica de la globalización económica seguida por el sistema capitalista mundial. Entre ellos destaca una reestructuración del campo, a causa de la extranjerización y concentración de la propiedad, de la expansión de algunas actividades (agricultura y forestación) y de los cambios derivados de la intensificación productiva, que han tenido como factor común el incremento del precio de la tierra. Estas transformaciones han sido de gran magnitud y han ocurrido en un corto período de tiempo, modificando el peso relativo de las actividades, la estructura agraria, la organización y el tipo de empresas, la tecnología aplicada, el uso del territorio, etc. (Arbeletche, Courdin y Oliveira 2007; Rossi 2010; Vassallo 2011).

En consecuencia, creció el proceso de exclusión de la producción familiar, con la desaparición de predios y productores, donde la ganadería ha sido el rubro más afectado (Morales et al. 2011). Sin embargo, este sector de productores no solo es importante en el país desde el punto de vista social, por tratarse del más numeroso (MGAP 2013), sino que también lo es desde su perspectiva económica; ya que representa un porcentaje sustancial de la fuerza de trabajo asalariada (Juncal 2012); y si bien el volumen de producto comercializable es pequeño, en su conjunto, contribuye a la dinámica productiva y económica del país (Piñeiro 2008).
De acuerdo con el último Censo General Agropecuario de 2011, el 62% de los productores eran familiares, explotaban el 15% de la superficie agropecuaria total y el 49% de la tierra en régimen de propiedad. De ellos, las dos terceras partes eran ganaderos productores de carne u ovinos (Tommasino et al. 2014). Según información de la Dirección General de Desarrollo Rural del MGAP, en octubre de 2016 existían 20 671 explotaciones familiares registradas y 33 268 productores familiares registrados (4405 registrados en el litoral norte). El rubro más destacado es la ganadería (52% de las unidades productivas) (MGAP 2017).

En este marco, los Gobiernos de izquierda que asumen a partir de 2005 han enfrentado el desafío de encontrar instrumentos idóneos para efectivizar la aplicación de políticas diferenciales para la producción familiar (Figari, Rossi y González 2008). Esto ha llevado a que en el país se apliquen políticas de desarrollo rural, que además de tener enfoque hacia la promoción de nuevas iniciativas de negocios, la disminución de la brecha tecnológica y la mejora en la capacitación de los productores y técnicos, la apertura de nuevos mercados, etc., consideraron los servicios básicos de las comunidades (salud, educación, etc.), las organizaciones sociales y las actividades de comercialización no directamente vinculadas a la producción agropecuaria. Fue así como el MGAP reasumió un rol protagónico en el diseño y la ejecución de estas políticas públicas para la producción familiar, básicamente a través de programas y proyectos, por medio del cofinanciamiento de organismos internacionales como el Banco Interamericano de Desarrollo y Banco Mundial, que han posibilitado apoyos diferenciales. La base de estos programas ha residido en tres tipos de acciones: i) créditos diferenciados o subsidiados, individuales o colectivos, ii) apoyo a la adopción de tecnologías con prestación de asistencia técnica, y iii) capacitación y promoción de la organización (gremial, asociativa o cooperativa) (Sabourin et al. 2015).

Podría considerarse que esta estrategia institucional responde, por un lado, a la necesidad de incorporar a las estrategias de desarrollo rural los procesos asociativos como eje transversal de las políticas, con el motivo de que la integración (horizontal y vertical) de los productores familiares permite participar en la generación y en la asignación del excedente (Vassallo 2001). Por otro lado, responde a un requisito de las instituciones financieras internacionales, que sostienen que la participación de los beneficiarios objetivos es un elemento indispensable para el éxito de los proyectos de desarrollo, ya que los transforma en sujetos activos, en lugar de agentes pasivos de su propio desarrollo (Rodríguez Bilella 2005).

Tipología de colectivos de ganaderos familiares

El litoral noroeste de Uruguay abarca 49 295 km2, el 28% del área nacional. Comprende el 11% de la población total del país, de la cual solo el 12% se atribuye a población rural total. Asimismo, esta zona abarca el 16% de las explotaciones agropecuarias del país (tabla 1).

Tabla 1. Superficie, población y número de explotaciones del litoral noroeste, según departamento.

Fuente: adaptado de INE 2011.

La actividad productiva de la región ha sido históricamente representativa de la ganadería extensiva, con predominancia de suelos de baja aptitud pastoril y dominada por la producción de carne y lana. Sin embargo, durante las últimas décadas los grandes cambios sufridos en su matriz productiva han disminuido fuertemente la ganadería y el peso relativo de la producción ovina dentro de esta, a causa del proceso de la concentración de tierra y de la intensificación productiva. Mediante el relevamiento realizado entre febrero y agosto de 2017, para la identificación de los colectivos5 de ganadería familiar en la región, se constató la existencia de 50 en total (mapa 1).

Mapa 1. Localización de los colectivos de ganaderos familiares en el litoral noroeste.

Referencias

Fuente: elaboración propia.

Salto cuenta con la mayor cantidad de colectivos, dispersos en todo el territorio; lo cual se asocia directamente con la cantidad de explotaciones familiares del departamento (70% del total) y con el predominio del rubro en el territorio. Mientras que Paysandú y Artigas, si bien le siguen en número, presentan distribuciones menos uniformes. En el caso de Artigas, es reflejado por el menor número de explotaciones de pequeña escala vinculadas a la ganadería, debido al incremento de explotaciones de mayor dimensión, dado por la expansión del rubro en otros departamentos.
En Paysandú, la expansión de actividades como la agricultura y la forestación ha determinado una menor existencia de explotaciones ganaderas de pequeña escala. Río Negro es el departamento con menor cantidad de colectivos y grandes vacíos en varias zonas del territorio. Esto se explica por la gran superficie ocupada por los rubros que también afectan a Paysandú, los cuales determinan una fuerte competencia intrasectorial, por lo que las pequeñas explotaciones ganaderas se han visto perjudicadas. Con base en la información brindada por los informantes calificados, se definieron variables objetivas que reflejan datos cuantitativos y cualitativos de cada colectivo, a través de los cuales se los pudo caracterizar (tabla 2).

Tabla 2. Variables objetivas para la caracterización de colectivos.

Fuente: elaboración propia.

La combinación y reducción de estas variables posibilitó la clasificación de los colectivos, destinada a construir la tipología, como conjunto reducido de categorías exhaustivas. La estructuración del análisis permitió diferenciar cuatro grupos de colectivos (tabla 3), que se describen a continuación.

Tabla 3. Clasificación de los colectivos de ganaderos familiares del litoral noroeste.

Fuente: elaboración propia.

Colectivos básicos

Son aquellos con mayor grado de formalización institucional, que defienden y promocionan los intereses generales de sus asociados, pero con beneficios al conjunto del colectivo que reúne similares condiciones. Desarrollan principalmente actividades reivindicativas que representan los rasgos distintivos de su acción colectiva. También desarrollan otras actividades, de tipo secundario, como capacitación y formación, actividades económico-productivas, servicios de gestión, etc. Están representados por colectivos de larga trayectoria, que poseen un número significativo de afiliados (entre 100 y 200), en los cuales, además de productores rurales, figuran otros integrantes de la sociedad. Tienen mayor disponibilidad relativa de recursos, tanto físicos como económicos y humanos, que les posibilita autosustentarse y autogestionarse. En muchos casos, los recursos son utilizados como bienes públicos por la comunidad (por ejemplo, las sedes son usadas para eventos sociales e incluso, para actividades benéficas, con fines de recaudar fondos para instituciones no rurales).

La participación de sus asociados en las actividades es baja a media, y sobrellevan dificultades importantes en el recambio de autoridades. El proceso de toma de decisiones se da dentro de la directiva. Generalmente, este tipo de colectivos tiene una baja o nula participación en las Mesas de Desarrollo Rural (MDR), ámbitos de diálogo e intercambio entre actores del territorio, considerando que no son espacios de debates para problemáticas que aquejan al sector agropecuario, lo cual constituye el interés principal de dichos colectivos. Frecuentemente sus intereses y demandas son canalizados por otras vías, de mayor influencia política, utilizando en muchos casos prácticas sociales de presión sobre el Estado. En menor grado tienen actitudes de colaboración en torno a temáticas técnicas o problemas específicos (como infraestructura -caminería rural-, sanidad y tecnología.).

Colectivos integrales

Son los que abarcan multiplicidad de fines: sociales, productivos, económicos y de servicios, con intereses integrales. Habitualmente están circunscriptos a temas o cuestiones específicas y benefician con exclusividad a sus asociados directos. En el litoral noroeste nuclean a todas las Sociedades de Fomento Rural (SFR) reveladas, las que, además, son organizaciones de primer grado integradas a la CNFR (organización de segundo grado). Además de combinar la acción gremial con la promocional, están abocados a la búsqueda del desarrollo social y económico del territorio en el que están insertos o al que representan. Esto hace que tanto su función como la mayoría de sus actividades sean de tipo mixto. Generalmente, tratan las siguientes cuestiones: político-reivindicativas, como la defensa de los intereses de la producción familiar; económico-productivas, con el objetivo de mejorar o adaptar los sistemas de producción; técnico-productivas, proporcionando espacios para el intercambio de información y sociales, para favorecer una mejor calidad de vida en el medio rural.

Todos estos colectivos están integrados predominantemente por productores familiares, y nuclean entre 50 y 100 asociados. Por lo general, poseen buena disponibilidad de recursos físicos y situaciones diversas en los recursos económicos, desde colectivos que manifiestan solvencia con recursos propios hasta otros, en el extremo opuesto, que tienen dificultades con recursos externos. Respecto a la antigüedad y el origen, el espectro también es amplio: existen SFR con más de 50 años de trayectoria y otras que no alcanzan los cinco años. El proceso de toma de decisiones generalmente se da a nivel de la directiva. Tienen una buena participación en las MDR, y consideran que las políticas públicas implementadas en los últimos años han favorecido las dinámicas internas de las SFR, promoviendo cambios estructurales en las estrategias organizativas, redefiniendo funciones y ampliando los campos de acción. Eso ha permitido fortalecer la relación con los asociados a partir de incrementos en las capacidades técnicas y desarrollar actividades de promoción, servicios e, incluso, comercialización, procurando dar respuestas más específicas a situaciones locales o intereses de sus asociados. Sin embargo, aún existen dificultades en la participación, sobre todo a nivel del recambio de integrantes en las directivas. Esos colectivos tienen una fluida vinculación con el medio, interactúan tanto con organizaciones/instituciones de alcance local como nacional. Incluso, algunas han generado acuerdos de trabajo o cooperación.

Colectivos económicos

Si bien poseen algunas características y alcances similares a los del grupo b, tienen un fin económico específico. Estas formas de organización cubren un amplio rango de situaciones de menor o mayor formalidad y complejidad jurídica y organizacional, que van desde acuerdos informales y contratos entre personas hasta asociaciones civiles. Tienen como principal objetivo el desarrollo de emprendimientos económicos para miembros con similares condiciones socioeconómicas. Sus integrantes están motivados por la necesidad de resolver problemas emergentes y básicos, como la comercialización para generar y/o mejorar ingresos. Ejemplo de ello es la venta conjunta de animales, para lograr mejor precio, y el acceso a campos colectivos. En ciertos casos, se juntan para mejorar sus condiciones de trabajo y de vida a través de la iniciativa propia o por la convocatoria de una institución pública (por medio de los Programas de Fortalecimiento Institucional del MGAP o el INC -Instituto Nacional de Colonización- para el otorgamiento de campos colectivos) o privada (empresas forestales que otorgan campo para pastoreo).

La toma de decisiones se da entre todos los miembros del colectivo. Es común que la conformación inicial del colectivo se dé con rapidez y simplicidad, generando acuerdos formales (sociedades civiles o cooperativas constituidas) e informales (grupo de productores con acuerdos “de palabra”) que facilitan la cooperación. En varios casos, encuentran limitaciones para su crecimiento organizacional, sobre todo cuando explotan recursos de uso común, ya que les cuesta conformar acuerdos: cada uno persigue su propio interés. Tienen una moderada participación en las MDR y su vinculación con el medio también es reducida. Mantienen mayor interacción con las instituciones/organizaciones que aportan al objetivo del colectivo (instituciones extensionistas como el Instituto Plan Agropecuario, para apoyo técnico a la producción).

Colectivos productivos

Tienen un fin técnico-productivo específico. Al igual que los del grupo c, muestran una diversidad de formas de acción colectiva, que van desde acuerdos informales entre un grupo de personas a grupos consolidados afiliados a una organización (como puede ser FUCREA). Abarcan asociaciones vinculadas a temas o cuestiones específicas de los involucrados (actividades productivas similares), beneficiándolos directa y exclusivamente a ellos (por ejemplo, en la mejora de los indicadores productivos y económicos de cada productor). A partir del intercambio y la discusión de información entre pares, se procura mejorar o resolver problemas de las explotaciones, buscando herramientas de trabajo adecuadas. Para ello, cuentan con asistencia técnica. Carecen de procesos claros de toma de decisiones, pero cuando los hay, se realizan con la participación de todo el colectivo. No participan en las MDR.

Análisis y discusión de los resultados

Cambios asociados con la implementación de políticas públicas

Tomar en cuenta, dentro de la tipología, el análisis de algunas de las variables incluidas en el cuadro 2 (antigüedad, origen, funcionamiento y recursos), permite un acercamiento a la incidencia de las políticas públicas aplicadas por los Gobiernos de izquierda desde 2005. Estas comprenden los cambios en el funcionamiento (enfoques y beneficiarios), en la vinculación con la institucionalidad pública (articulación interinstitucional), en las demandas que se expresan, entre otras. Ello se traduce en un crecimiento del número total de colectivos en la región, pasando de un total de 22 en el año 2005 a 50 formas de colectivos, en 2016. Se desdobla en el surgimiento de dos tipos: los colectivos integrales y los colectivos económicos, que involucran, sobre todo, a los productores familiares.

El incremento de los colectivos integrales está asociado a la CNFR, organización “madre” que representa a la producción familiar y ha procurado constituirse como actor y objeto legítimo de las políticas públicas. Por un lado, a través de los beneficios otorgados por la DGDR, que ha centrado sus acciones en tres ejes (Rossi 2010): i) el registro del productor familiar, para poder establecerlo como principal destinatario de políticas públicas; ii) el uso de la herramienta asociativa para la consolidación de la agricultura familiar y iii) la implementación de cambios de enfoque en el diseño de las políticas públicas sectoriales, en especial mediante el enfoque territorial, la participación y la coordinación con organizaciones, así como la ampliación de agenda a temas no productivos (educación, salud, energía, transporte). Esa renovación del abordaje del desarrollo rural supone utilizar nuevos instrumentos de apoyo a los colectivos. Por otro lado, se nota una fuerte participación de estos colectivos en las MDR, a través de las cuales realizan demandas para coordinar acciones en el territorio. Así, varios de los colectivos integrales no surgen como nuevos, sino que son antiguas SFR revitalizadas (Torres et al. 2014), que vuelven a desarrollar acciones gremiales multifuncionales en el territorio.

Los colectivos económicos están asociados fundamentalmente con emprendimientos vinculados al acceso a la tierra, por parte del INC. En el marco de su nueva política, el INC privilegia la distribución a colectivos. En 2009 creó el Departamento de Experiencias Asociativas, para apoyar el fortalecimiento de las experiencias asociativas y sistematizar los procesos colectivos desarrollados en el marco de la institución, focalizándose en la modalidad de “nuevas formas colonizadoras”. En 2010, la zona litoral noroeste contaba con 29 experiencias colectivas en diferentes rubros (16 experiencias en Artigas, seis en Salto, cuatro en Paysandú y tres en Río Negro), las que representaban el 30% del total de experiencias asociativas del país (INC 2016). Varios estudios muestran que dichas experiencias han posibilitado a muchos productores encontrar alternativas de ingresos, a partir de la diversificación de sus actividades económicas, o creando una opción complementaria. Constituyen también oportunidades de aprendizaje individual y colectivo, de obtención de legitimidad con la representatividad, mediante relacionamientos con instituciones y en nuevos ámbitos de participación (Ferreira 2013; Repetto 2013; Rodríguez D’Avila 2013).

Para los colectivos básicos, las modificaciones en las políticas públicas por parte de los Gobiernos de izquierda no han provocado cambios de magnitud, ya que se trata de organizaciones formales, de larga trayectoria y con estructuras de funcionamiento establecidas. De hecho, han relegado su participación en espacios abiertos como las MDR, donde interaccionan todos los actores involucrados en el desarrollo rural, por considerar que son ámbitos en los que “no se discuten los problemas generales del agro, sino los problemas específicos de cada zona y organización” (CB3 2017, entrevista).6 Esta postura se explica por el mantenimiento histórico de canales directos de negociación con el Gobierno y por el hecho de que cuentan con pocos productores familiares, por lo que no son sensibles a sus problemas. Algo similar sucede con los colectivos productivos, aunque, al analizar un solo componente, no se considera que las generalizaciones puedan ser las más ajustadas para el tipo descrito.

Procesos de construcción de la acción colectiva

La tipología es una construcción teórica útil para ordenar y simplificar una realidad compleja y diversa. En este caso, facilita la comprensión del accionar de los colectivos y su relación con centros de decisión respecto a la política agraria. Las consideraciones de Ostrom y Ahn (2003) sobre el capital social como elemento constitutivo de la acción colectiva permiten afirmar que en los cuatro tipos existen colectivos con diversas formas de capital social: participación, compañerismo, confianza, funcionamiento en redes, compartir las mismas instituciones y normas. Eso les ha permitido generar acción colectiva e, incluso, solucionar los problemas que de ella surgen, como el oportunismo individual o los intereses opuestos a la generación de acuerdos. Al analizar cada uno de los modos de coordinación propuestos por Ostrom (1992) para la construcción de la acción colectiva, se observan diferencias y similitudes entre colectivos y dentro de cada tipo.

En el caso de la delegación de poder y responsabilidad, se observa que los colectivos básicos y los integrales, dado su estatuto jurídico formal, por estar afiliados a instituciones de mayor grado, desarrollan estrategias de funcionamiento que, sin importar su antigüedad y su trayectoria, logran casi de forma inmediata definir roles, asignar responsabilidades y distribuir tareas. De hecho, por estatuto deben inicialmente conformar una comisión directiva, una comisión fiscal, comisiones temáticas, etc. Estos factores colaboran a que el colectivo defina pronto los objetivos, establezca reglas de funcionamiento y determine el proceso de toma de decisiones, que le permitirá planificar y ejecutar sus actividades. Esto es facilitado también por la interacción frecuente entre los individuos, el intercambio de información y la coordinación en el manejo de los recursos, que favorece la confianza (Ostrom y Ahn 2003). Los productores tienen tendencia a darle menos legitimidad a un dirigente informal en un grupo sin estatuto jurídico, como sucede en algunos colectivos económicos. De hecho, para asumir poder o responsabilidad, importa el perfil del líder o dirigente, su carisma y sus recursos políticos personales, su experiencia anterior de asociacionismo, su nivel educativo/cultural, su trayectoria en la producción o en actividades comunitarias, al contrario de productores principiantes en la actividad, o que son nuevos en la zona.

En los colectivos económicos nuevos, este modo de coordinación toma más tiempo. Se debe, en parte, al hecho de que los actores carecen de una referencia institucional/organizacional, que exija determinadas formas de funcionamiento y operación, y a que muchas veces no se conocen entre ellos. De esa forma, el colectivo debe generar inter-conocimiento, mediante relaciones de tipo “cara a cara” (Ostrom 1998), que posibiliten un compromiso mutuo a través del aprendizaje, logrando reducir las asimetrías y, de este modo, construir confianza. Durante dicho proceso, algunos colectivos que han sido promovidos desde el exterior, a través de políticas públicas (INC, MGAP, CNFR) para el usufructo de un bien común (tierra o dinero), enfrentan un dilema social. Esto es, cada individuo espera limitar sus propios costos, beneficiándose al mismo tiempo de las contribuciones de otros, lo que determina una clara práctica de free-riding o “gorrón”, a la cual hace referencia Olson (1992). De acuerdo con este autor, resolver estos dilemas requiere la intervención de una autoridad externa, la provisión de incentivos selectivos o la privatización.

Cuando los colectivos cuentan con asesoramiento técnico a través de los proyectos del MGAP, han podido resolver el dilema, ya que el técnico externo propicia la participación de los individuos, el intercambio de información y trata de evitar las tendencias individualistas, facilitando la construcción de confianza. Incluso, los técnicos intervienen en la definición de roles o delegación de poder: estableciendo quién debe desempeñar tal tarea o intermediando un acto eleccionario. En algunos casos, actúan como líderes, que imponen y hacen cumplir reglas, para evitar conflictos dentro del colectivo, lo cual es problemático por generar una dependencia del profesional.

Los mecanismos de aprendizaje individual y colectivo son para los cuatro tipos el factor común y clave en el desarrollo de la acción colectiva, por su carácter transversal. Entendiendo el aprendizaje como una modificación durable del comportamiento, dada por la adquisición de conocimientos o valores, tanto el aprendizaje individual como el colectivo nacen de la práctica y experiencia en común, y de la transmisión y socialización de saberes y prácticas compartidas (Sabourin 2007). Este aprendizaje por la practica en común, por la interacción social dentro del colectivo (dado por las capacidades y motivaciones individuales), es esencial para construir una percepción común de los recursos entre sus usuarios. Los actores aprenden que movilizar recursos dentro del colectivo, como información, influencia y reconocimiento, genera ganancias tales como poder, reputación y satisfacción personal, que los favorece en el acceso a recursos, en posicionarse en redes, en generar confianza, etc. También, para la adaptación o renovación de reglas que permiten la explotación y la gestión del recurso.

Los miembros de los colectivos analizados destacan aspectos vinculados a la construcción de capacidades: “Uno aprende hasta a hablar en público” (CI14 2017, entrevista). También, a la definición de roles: “Te das cuenta quién es el más indicado para ocupar tal o tal cargo… vas aprendiendo a trabajar en grupo” (CE5 2017, entrevista). Se refieren al desarrollo de valores: “Se aprende a respetar las opiniones de los demás, a ser compañero” (CB11 2017, entrevista); a los cambios en las estrategias de funcionamiento: “Como veíamos que la gente no estaba cumpliendo, decidimos probar de otra forma” (CI33 2017, entrevista); y al manejo de los recursos: “las cuentas tienen que estar claras, si no, no funciona, hay lío” (CE47 2017, entrevista). Otro tema de las entrevistas fue la representatividad, a lo largo del tiempo, tanto a nivel individual como del colectivo, en cada uno de los tipos: “Participamos porque nos ganamos el lugar” (CI36 2017, entrevista). Según Piñeiro (2004), lo que le da unidad y coherencia al colectivo es la participación de sus miembros en algunas actividades y, sobre todo, la aceptación de un conjunto de creencias generalizadas, a las que las suele acompañar la aparición de una conciencia de grupo.

En cuanto a la capacidad de adaptar nuevas reglas, las diferencias entre los tipos de colectivo dependen, sobre todo, de su origen. En el caso de los colectivos generados de forma endógena, con base en un conocimiento previo de actores y una necesidad real (no solo creada por una oportunidad externa), el desarrollo de actitudes cooperadoras se da con mayor facilidad, logrando canalizar los intereses y generando una mayor disposición a trabajar juntos. Ello posibilita un proceso de aprendizaje “distendido”, el cual no está presionado por plazos ni exigencias externas (por ejemplo, programas institucionales que tienen plazos para el cumplimiento de metas), sino que los actores comparten saberes comunes y generan saberes colectivos de forma espontánea. En este escenario, es menos complicado generar y, si es necesario, cambiar normas internas. La propensión al trabajo colectivo lleva a que se logren reformular las lecciones nuevas, de acuerdo con los intereses del grupo. Por ejemplo, en un colectivo integral se modificaron las reglas de uso de los recursos físicos: al principio, todos los integrantes podían utilizarlos sin control y luego, además de exigir un pago mínimo por cada recurso, se limitaba a un cupo por usuario.

Algunos colectivos básicos e integrales trabajan con reglas de funcionamiento claras y preestablecidas (estatutos). Estos procesos se han institucionalizado desde su creación, facilitando cambios regulares. Un ejemplo es la adaptación de normas con la creación de comisiones temáticas para promover la participación y generar un mayor involucramiento en la toma de decisiones. En los colectivos económicos, con el correr del tiempo, se adquiere experiencia de las prácticas compartidas en el manejo de los recursos. Así, se hace factible elaborar nuevas reglas,7 con base en el desarrollo de una mayor capacidad de negociación o adecuación a los diversos mecanismos de funcionamiento. Por ejemplo, la modificación o establecimiento de un porcentaje de retiro de las ganancias en determinado período, como estrategia para no afectar la continuidad del negocio.

Los colectivos generados o promovidos desde el exterior, a través del estímulo de las políticas públicas, en este caso, enfrentan mayores dificultades para construir reglas y, luego, para adaptar nuevas. Este último proceso está vinculado a la capacidad de autoorganización generada y al grado de confianza alcanzado. Muchos de los colectivos económicos, a pesar de que aún están en funcionamiento, presentan dificultades en cuanto al establecimiento de normas mínimas exigidas desde el exterior para el cumplimiento de contratos, por falta de confianza y miedo a cooperar.

Consideraciones finales

La investigación permitió demostrar que los colectivos de ganaderos familiares son numerosos, diversos y heterogéneos, de acuerdo con los fines perseguidos y las características de sus integrantes. A partir del enfoque de Ostrom, se observa que en todos ellos hay procesos de coordinación de la acción colectiva, que difieren en el grado de madurez alcanzado, de acuerdo con las trayectorias recorridas. Aquellos colectivos que surgen de forma endógena (en cualquiera de los tipos hallados), suscitados por los intereses de los propios productores, como la búsqueda de alternativas o soluciones a sus problemas, tienen un modo de interaccionar socialmente que los lleva a desarrollar mayor capacidad de cooperación. Establecen procesos de aprendizaje que permiten crear y mejorar las reglas de funcionamiento, estrategias de autogestión sostenibles y, por tanto, desarrollan confianza. Ello se traduce en una mayor durabilidad del colectivo en el tiempo.

En contraposición, los colectivos promovidos a partir de estímulos exteriores (políticas públicas) presentan mayores dificultades para construir la acción colectiva. Muchas veces no tienen unificado el objetivo común y les cuesta la interacción social, lo que no posibilita generar un proceso de aprendizaje y, mucho menos, establecer normas o reglas de funcionamiento. Ello puede conducir a la ruptura o reacomodo (cambio de integrantes) del colectivo en el corto plazo. Esto se acentúa cuando existe manejo o administración de un recurso colectivo (tierra o capital): genera problemas por las ventajas individuales que procura cada uno de los miembros, por lo que muchas veces es requerida la intervención externa para encontrar soluciones.

Respecto a los tipos de colectivos encontrados, no se observan diferencias relevantes en la acción colectiva de los básicos y los integrales, ya que la delegación de poder y responsabilidad es exigida por las formalidades institucionales. Al contrario, la intensidad del aprendizaje individual y colectivo y la capacidad de adaptar nuevas reglas están conectadas y son consecuencia de la interacción y cooperación social dentro del colectivo. Según Hatchuel (citado por Coudel 2009), el surgimiento de una norma común resulta de una dinámica de acción conjunta, en la que las relaciones podrían surgir porque el nuevo conocimiento lo hace posible y las nuevas relaciones recíprocas han servido de apoyo para la producción de nuevos conocimientos, por parte de cada actor. Los colectivos económicos son los que presentan diferencias en la construcción y coordinación de la acción colectiva, ya que muchos no logran generarla y mantenerla. En este caso, los problemas se deben a las relaciones preexistentes entre los individuos, que condicionan la interacción social a dificultades para construir reglas de funcionamiento y a la prioridad dada a los intereses individuales, procurando ganancias inmediatas.

Los procesos de acción colectiva u organización de productores constituyen agentes del desarrollo rural en los territorios, por lo cual deberían ser considerados en las políticas públicas. Los resultados de este artículo concuerdan con el trabajo realizado en Brasil por Abramovay, Magalhaes y Schroder (2010), quienes consideran que el formato de las políticas no debería “rutinizar” las prácticas participativas, sino estimular a que los colectivos se doten de capacidades necesarias para la innovación, y sus sucesos y fracasos sirvan de aprendizajes. Estas cuestiones fortalecen las iniciativas y capacidades de acción autónoma, valorando el empoderamiento y el protagonismo social, para impulsar la acción colectiva y, así, generar iniciativas “sentidas” desde los territorios. Si bien la participación social depende de las relaciones de fuerza de cada país, los colectivos de productores rurales deberían participar de forma equitativa en la preparación del compromiso de dichas políticas públicas (Mercoiret y Mfou’ou 2006). Según el presente estudio, eso favorecería el acceso a recursos comunes: información, conocimiento, referencias técnicas, innovaciones y mercados específicos, es decir, elementos estratégicos para generar procesos de desarrollo sustentable.

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