Eutopia. Revista de Desarrollo Económico Territorial N.° 18, junio 2021, pp. 11-28

ISSN 13905708/e-ISSN 26028239

DOI: 10.17141/eutopia.18.2020.4663

Políticas públicas de desarrollo territorial rural:

instrumentos para enfrentar la crisis

Public policies for rural territorial development:

Some tools to face the crisis

João Torrens. IICA, consultor independiente. joaotorrens@gmail.com http://orcid.org/0000-0003-3907-1124

Recibido: 14/09/2020 • Aceptado: 21/10/2020

Publicado: 16/12/2020

Cómo citar este artículo:Torrens, João. 2020. “Políticas públicas de desarrollo territorial rural: instrumentos para enfrentar la crisis”. Eutopía. Revista de Desarrollo Territorial 18: 11-28. DOI: 10.17141/eutopia.18.2020.4663

Resumen: El actual escenario de crisis global, agravado por la emergencia de la pandemia del COVID-19, ha evidenciado la necesidad de una mirada multidimensional sobre los graves problemas de la sociedad. Este artículo enfatiza los principales aportes conceptuales del abordaje territorial para su aplicación en las políticas públicas y presenta un conjunto de recomendaciones para la construcción de políticas públicas innovadoras de desarrollo rural, en el ámbito del contexto post pandemia. Valoriza la importancia de la incorporación de este enfoque en las políticas de desarrollo como una herramienta del conocimiento capaz de apoyar las medidas de enfrentamiento a la crisis, desde la perspectiva del cumplimento de la Agenda 2030 del Desarrollo Sostenible.

Palabras clave: crisis; desarrollo territorial rural; enfoque territorial; pandemia del COVID-19; políticas públicas.

Abstract : The current global crisis scenario, aggravated by the emergence generated by COVID-19 pandemic, has shown the need for a multidimensional look at the serious problems of society. This article emphasizes the main conceptual contributions of the territorial approach for its application in public policies and presents a set of recommendations for the construction of innovative public policies for rural development, in the situation of the post-pandemic context. It values the importance of incorporating this approach into development policies as a knowledge tool capable of supporting measures to manage the crisis, from the perspective of compliance with the 2030 Agenda for Sustainable Development.

Keywords: crisis; rural territorial development; territorial approach; COVID-19 pandemic; public policies.

Introducción

La complejidad de las múltiples crisis, profundizadas debido a los impactos del SARSCoV 2, en las dimensiones social, económica y política, demuestra que las capacidades de interpretación y de respuesta colectiva se ven tan sacudidas cuanto las relaciones que estructuran las sociedades contemporáneas. Lo que se presentaba para la gran mayoría de la población como algo “inesperado”, “improbable” o “imprevisible” ha desarticulado violentamente el cotidiano. La emergencia de este virus y sus efectos en las diferentes áreas amplía las exigencias de investigaciones acerca del significado de la crisis multifacética vivida por la Humanidad, en las primeras décadas del siglo XXI.

Además, este fenómeno global impone dos desafíos centrales para los procesos de gestión del conocimiento: de un lado, desarrollar una reflexión sobre las causas de la crisis y las acciones inmediatas que respondan a las urgencias de la actual coyuntura y, de otro, diseñar estrategias y formular propuestas de reorganización estructural de las sociedades y las economías en un contexto post emergencia, con una visión estratégica de largo plazo. Sin embargo, para que sean duraderos, estos aportes necesitan ser elaborados con base en el diálogo e involucramiento de los diferentes sectores (sociales, económicos, políticos, culturales y ambientales), de manera que los análisis y proposiciones construidos colectivamente sirvan para proteger la vida humana y los ecosistemas, dinamizar la economía con sostenibilidad, resiliencia y equidad, y salvaguardar la democracia y sus instituciones.

Desde esta perspectiva, es recomendable que estos planteamientos estén referenciados estratégicamente en las orientaciones firmadas en diversos acuerdos y pactos internacionales, en especial para la Agenda 2030 del Desarrollo Sostenible (Naciones Unidas 2015a) y el Acuerdo de París (Naciones Unidas 2015b), plataformas institucionales de escala global que presentan puntos de partida básicos para la construcción de una agenda de cambios adecuada a los desafíos impuestos por la crisis del modelo civilizacional (Morin 2011). Particularmente en el caso de la Agenda 2030, los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) representan un campo de compromisos y acuerdos que solo serán viabilizados a partir de una acción estratégica de carácter multisectorial, dónde cada uno de los 17 ODS y cada una de las 169 Metas se articulen y se integren de forma sinérgica.

En verdad, la actual crisis sanitaria de escala planetaria provocada pela pandemia del COVID-19 viene a sumarse a las crisis estructurales que se han venido agravando en las últimas décadas: del punto de vista ecológico, ambiental y energético, revela la urgencia de establecer un padrón de desarrollo y de organización de la vida social que favorezca la emergencia de una nueva relación entre el ser humano y la ecosfera, en general, y los ecosistemas y la biodiversidad, en específico. Un elemento decisivo para la promoción de este cambio es la diversificación de la matriz energética, con el consecuente aumento de la participación de las energías renovables (Asturias y Arias 2016), o sea, la conformación de una matriz ambientalmente responsable con la preservación de los mecanismos de regulación sistémica del planeta. En el ámbito económico y social, el diseño todavía tímido de alternativas para solucionar la crisis del capital que se prolonga, por lo menos, desde 2008 (Dowbor 2019), la crecente concentración de las riquezas con el consecuente aumento de las desigualdades sociales (OXFAM 2017), el agravamiento de las migraciones internacionales (OIM 2019), la manutención de las altas tasas de pobreza y hambre (FAO, FIDA, OMS, PMA y UNI-CEF 2019), y la exacerbación de antivalores (discriminación, perjuicio, intolerancia, odio, mentira) representan manifestaciones objetivas actual crisis civilizatoria. Adicionalmente, en el plan político-institucional, es posible identificar la crisis del multilateralismo, la continuidad de guerras y conflictos bélicos, las crisis de las formas de estructuración y representación política del Estado moderno, y las amenazas a las instituciones democráticas. La articulación sistémica de estas crisis interdependientes conforma un contexto global extremamente complejo y repleto de incertidumbres sobre los rumbos de la futuros de las sociedades contemporáneas.

36 Metas de la Agenda 2030 están asociadas exclusivamente a

los territorios rurales, mientras que 96

dependen indirectamente de su contribución.

Considerando los rasgos generales de esta crisis civilizatoria, es importante recalcar que muchas de las soluciones para las situaciones críticas, brevemente enumeradas, repercuten en la contribución directa e indirecta de los territorios rurales, con sus instituciones y actores. La Agenda 2030 se constituye en una plataforma programática global que permite un mayor protagonismo y un nuevo posicionamiento de las ruralidades en los procesos de desarrollo de los países. De acuerdo con el análisis realizado por Berdegué y Favareto (2020, 37), 36 Metas de la Agenda 2030 están asociadas exclusivamente a los territorios rurales, mientras que 96 dependen indirectamente de su contribución. Así, para lograr mayor eficiencia en el cumplimiento y alcance de los resultados previstos, el enfoque territorial sugiere un conjunto ordenado de principios e instrumentos que sirven como un importante punto de partida para la implementación de la referida Agenda. Sin embargo, es preciso reconocer que las lecciones aprendidas, en las últimas dos décadas en la América Latina y el Caribe, exigen la creación de nuevas institucionalidades e instrumentos políticos y operativos que sean mejorar ajustados a los ODS.

En este sentido, estas crisis abren la oportunidad para poner en el centro de la agenda política de los gobiernos de América Latina y el Caribe la discusión sobre la relevancia ambiental, social y económica de las ruralidades. Las actividades desarrolladas en los espacios rurales pueden cumplir un rol vital, por ejemplo, en el cambio de la matriz energética, la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero, la preservación de los ecosistemas, paisajes y biodiversidad, el estrechamiento de los vínculos entre lo rural y lo urbano, y particularmente, la construcción de una agricultura incluyente, sostenible y resiliente. De forma complementar, este escenario reafirma la importancia del Estado, como agente propulsor de estas transformaciones, y de la implementación de políticas públicas que garanticen la adecuada integración de los diferentes sectores involucrados en las cadenas de valor.

La coyuntura pospandemia del COVID-19 impondrá profundos desafíos a la humanidad. Para superarlos, los actores institucionales y sociales necesitarán profundizar y aplicar nuevos métodos y enfoques. Los efectos de la pandemia asociados a las crisis planetarias previamente ya existentes (ecológica, energética, ambiental, económica) evidencian, una vez más, la necesidad de la construcción de un paradigma capaz de comprender las bases de este contexto cambiante y de iluminar la definición de alternativas estructurales a estas crisis entrelazadas.

Permanecer navegando con base en los principios del paradigma dominante impone límites para enfrentar la gravedad de los impactos negativos producidos por el SARS-CoV 2 en escala global. Además, en el plan inmediato, restringe la formulación de estrategias que promuevan la reorganización de las sociedades y la economía, desde una perspectiva sistémica. Albert Einstein ya afirmaba, en la primera mitad del siglo pasado, que no se puede cambiar el mundo que creamos sin cambiar nuestra forma de pensar. Por eso, esta situación emergente revela las limitaciones de los actuales modelos interpretativos y de análisis, obligando a un cambio del paradigma hegemónico que orienta las formas dominantes de ver e intervenir sobre el mundo. Es preciso, por lo tanto, desarrollar la aplicación de métodos y enfoques que contribuyan para acelerar procesos innovadores de transformación de las relaciones sociales, económicas y políticas.

Algunos modelos y enfoques desarrollados en las últimas décadas tienen la oportunidad de ocupar una posición de mayor destaque para facilitar la emergencia de un nuevo contexto global. Asociado a los enfoques que enfatizan la complejidad, multidimensionalidad y la visión sistémica de los fenómenos, la innovación, la equidad, la diversidad, la sostenibilidad y la resiliencia, entre otros, el abordaje territorial presenta el potencial para aportar elementos estructurantes al nuevo paradigma en construcción, pues se ha convertido en el principal elemento de inspiración para las políticas innovadoras de desarrollo rural implementadas en América Latina, desde el inicio del siglo XXI. El enfoque territorial representa, fundamentalmente, una nueva clave de lectura e intervención planificada sobre los procesos sociales, económicos e institucionales que ocurren en las zonas rurales, encontrándose presente en la fundamentación de diversas estrategias de las políticas públicas,^{^[i]} en el discurso de representantes de agencias de cooperación internacional,^{^[ii]} gestores públicos y líderes de organizaciones de la sociedad civil, en especial de la agricultura familiar, y también los equipos de estudio e investigación vinculados a importantes centros académicos latinoamericanos.^{^[iii]}

Este artículo pretende concentrar su mirada particular sobre la importancia y actualidad del enfoque territorial del desarrollo y la visión contemporánea de la ruralidad, entendida aquí como un espacio social más allá del “campo”. La primera sesión destaca los principales aportes conceptuales que sustentan esta perspectiva de análisis de los espacios rurales, destacando su aplicación en las políticas públicas, en un contexto de enfrentamiento de la pandemia. De acuerdo con este abordaje, se presentan algunos elementos que facilitan una comprensión actualizada acerca del significado de la complejidad de las relaciones de interdependencia entre las diferentes dimensiones de las ruralidades, entre lo rural y lo urbano y entre los diferentes segmentos sociales, económicos y políticos que constituyen los territorios rurales en los países latinoamericanos y caribeños. La difusión social de esta visión más integradora sobre la importancia de los espacios rurales gana mayor interés en un contexto post pandemia. Con base en estos elementos de análisis, la segunda sesión enfatiza las bases de un conjunto de políticas públicas de desarrollo que muestran grandes potencialidades para promover las transformaciones estructurales tan necesarias a los territorios rurales.

Premisas conceptuales del enfoque territorial

En primer lugar, es importante reafirmar la relevancia del enfoque territorial como una herramienta del conocimiento que propugna una ruptura con el abordaje sectorial, de bases agrarista, que subraya o reduce lo rural a su dimensión agrícola. El enfoque territorial propone una renovación radical de este modelo cognitivo. Estimula una profunda revalorización de los espacios rurales, desmitificando las visiones tradicionalmente incorporadas en la sociedad. En estos términos, una lectura actualizada y afirmativa implica en reconocer la diversidad y multidimensionalidad de las ruralidades y la relevancia de la multifuncionalidad de las actividades desarrolladas en su interior, en particular por la agricultura familiar. El reconocimiento de la heterogeneidad y especificidades de los “sistemas territoriales de organización rural” (Torrens 2017), así como de la multiplicidad de los actores que los integran y construyen, es condición sine qua non para repensar las estrategias de acción de los territorios rurales.

Esta perspectiva permite analizar a lo rural como un espacio vivo y dinámico, dónde las relaciones sociales establecidas entre instituciones, empresas y actores sociales definen las particularidades de cada territorio. Por tanto, se percibe a los territorios como fruto de un proceso de construcción social y no determinado por las condicionalidades geográficas o las definiciones administrativas del marco normativo del Estado. Además, difiere frontalmente de las nociones tradicionales que asocian mecánicamente la imagen do lo rural como un espacio del “atraso” o como un “residuo de lo urbano” (Miranda 2015) y que vincula la representación simbólica de los productores familiares a la “pobreza”. Desde una perspectiva más estratégica, esta lectura renovada valoriza también la importancia del lugar ocupado por los territorios rurales en los procesos de desarrollo de las sociedades, a partir de una evaluación no restricta a los indicadores económicos.

Esta concepción contemporánea de la ruralidad subraya las interrelaciones complejas entre lo rural, como expresión del “campo” y sus actividades agrícolas y no agrícolas, y los espacios urbanos, superándose la visión dicotómica y excluyente entre campo y ciudad. La nueva ruralidad implica trabajar desde un enfoque integrador, comprendiendo que los territorios rurales incluyen también a los núcleos urbanos de aquellos agrupamientos de municipios cuyas dinámicas estén condicionadas predominantemente por la diversidad de las actividades desarrolladas en estos espacios. Esto significa decir que el enfoque territorial destaca la creciente interdependencia e integración rural-urbana y las articulaciones entre las instituciones, los sectores y los actores sociales, económicos y políticos que intervienen en estos espacios.

Sin embargo, es preciso resaltar que esta concepción de trabajo no ha sido debidamente incorporada por la mayoría de las políticas públicas de incentivo al desarrollo territorial rural en América Latina, pues, en general, estas han priorizado un actor social (la agricultura familiar) y los proyectos apoyados con los recursos públicos del Estado han sido direccionados para atender a las demandas específicas de este segmento social de las poblaciones rurales. Pocas iniciativas financiadas por estos programas públicos han buscado fortalecer procesos más amplios de articulación entre los actores rurales y urbanos o de integración de las acciones del sector agrícola con otros sectores. En verdad, estas oportunidades de actuación para incidir en temas estructurales de la organización rural han sido menospreciados por las institucionalidades responsables por la implementación de estas políticas con enfoque territorial.

Del punto de vista de la política pública, el enfoque territorial se contrapone también a los resultados alcanzados por las visiones centralizadas y descendentes de implementación de las políticas gubernamentales de corte sectorial, históricamente practicadas por diferentes gobiernos. Para que sean eficientes y eficaces en su ejecución, las estrategias y políticas públicas innovadoras, basadas en una perspectiva territorial, necesitan estar fundadas en un arreglo político-institucional más plural. Entre los objetivos de esta nueva institucionalidad está la coordinación e integración intersectorial de las políticas de desarrollo^{^[iv]} para que las acciones gubernamentales en los territorios tengan un sentido estratégico y respeten las características, particularidades y condiciones de cada espacio social. De manera complementar, las acciones promovidas por las instituciones gubernamentales necesitan valorizar la articulación entre las diferentes escalas de actuación (desde lo nacional, pasando por lo regional, lo territorial y lo local), así como entre las diversas formas de organización que actúan en los espacios rurales (organizaciones de los productores –asociaciones, cooperativas, federaciones, gremios, cajas de ahorro, movimientos, etc.–, instituciones guberna- mentales, organizaciones de la sociedad civil, empresas del sector privado, organizaciones pastorales, religiosas o partidarias, academia y centros de investigación, organismos de cooperación internacional, etc.), en el marco de un plan de transformación estructural, de mediano y largo plazo. Otro importante objetivo es la constitución de un mecanismo de gobernanza relacional (Samper et al. 2016), de carácter interinstitucional, intersectorial y multiactor, que facilite el diálogo, la participación plural, la convergencia de visiones e intereses, la definición de planes estratégicos, la formación de coaliciones territoriales y, fundamentalmente, que tenga un respaldo político de mayor nivel para garantizar que las decisiones tomadas puedan ser implementadas en la práctica.

La pandemia ha permitido evidenciar la presencia, el rol y

la relevancia de los

agricultores y agricultoras familiares que

aseguran con su labor cotidiano

la producción de los alimentos básicos.

Desde la perspectiva sistémica planteada por el enfoque territorial, los espacios rurales asumen nuevos contornos conceptuales y significados históricos mucho más amplios y determinantes que requieren ser reconocidos y trabajados desde el ámbito de las políticas públicas, impulsando el diseño de estrategias y mecanismos de acción para “el día después” a la pandemia, que debe ser planeado de manera estratégica e iniciado desde ya. En este sentido, el fortalecimiento de las capacidades de autonomía de los actores locales para que se articulen y coordinen sus iniciativas con las políticas ejecutadas por el poder público tiene por objetivo establecer las condiciones básicas para la construcción de un modelo de organización de la sociedad y la economía que responda a las nuevas exigencias del contexto post pandemia. El empoderamiento de estos actores será un factor fundamental para la definición de una visión futura de organización de las sociedades ajustada a las demandas del cambio de época.

El actual escenario abre una gran oportunidad para pautar un amplio debate colectivo acerca de la valorización de los territorios rurales y de sus múltiples contribuciones para el funcionamiento de las sociedades. En particular, la pandemia ha permitido evidenciar la presencia, el rol y la relevancia de los agricultores y agricultoras familiares que aseguran con su labor cotidiano la producción de los alimentos básicos destinados al funcionamiento de los Sistemas Agroalimentarios y la garantía de la Seguridad Alimentaria y Nutricional. La manutención de los procesos de producción, transformación, acopio y comercialización de los alimentos se ha configurado como uno de los pilares vitales para garantizar las condiciones de estabilidad alimentaria en la gran mayoría de los países, contribuyendo para la preservación de la salud de las poblaciones y evitando, por lo menos hasta el momento, la emergencia de situaciones más críticas derivadas de una eventual falta de oferta diversificada de estos productos.

Además de este atributo esencial para la manutención del funcionamiento de las sociedades, es preciso difundir que la agricultura familiar es responsable también por el cumplimiento de un conjunto diversificado de funciones que no se restringen al rol activo que desempeñan en el desarrollo de las actividades económicas agrícolas y no agrícolas que contribuyen para la dinamización de las economías territoriales rurales. Cada vez gana más visibilidad la relevancia de estos actores rurales para asegurar la sostenibilidad ambiental y la resiliencia de los sistemas de vida frente a los impactos del cambio climático, tal como se reconoce en la Declaración de las Naciones Unidas para la Agricultura Familiar 2019-2028 (FAO-FIDA 2019). Las iniciativas de ocupación y utilización sostenible de los limitados recursos naturales y de la biodiversidad, como los suelos, las fuentes de agua y humedales, los minerales, los paisajes naturales, la flora y la fauna, etc., sumadas a los saberes ancestrales y conocimientos científicos asociados a la ecología, en general, representan contribuciones no reconocidas y valoradas por la sociedad como un todo.

De otro lado, el reconocimiento de la diversidad de formas de organización de las sociedades rurales, portadoras de culturas, identidades, modos de vida, cosmovisiones y saberes específicos, la implementación de proyectos de valorización de la riqueza del patrimonio artístico y cultural y la conformación de diversas organizaciones sociales y redes solidarias que contribuyen para tejer los lazos de solidaridad y de cohesión social en los territorios rurales sirven para evidenciar una de las premisas fundantes del abordaje territorial: lo rural no se resume a lo agrícola (Grisa et al. 2017).

Por tanto, ha llegado el momento de que las sociedades urbanas reconozcan la importancia de esta multiplicidad de atributos desarrollados por los actores rurales que organizan sus actividades en base a la gestión del trabajo familiar como un aporte fundamental para asegurar el funcionamiento de las sociedades.^{^[v]} La sensibilización y demostración al conjunto de la sociedad sobre la importancia de estas contribuciones permitirán avanzar hacia nuevas lecturas, visiones y contratos sociales en el contexto de una sociedad urbano-rural que requiere repensarse, en sus diferentes dimensiones (económica, social, cultural, ambiental y política) y escalas. En este sentido, el contexto de la pandemia abre la posibilidad para que las sociedades reconozcan la contribución específica de la agricultura familiar, pero principalmente que resignifiquen la importancia multidimensional de los territorios rurales para la cohesión social y el bienestar de las poblaciones.

Por lo tanto, el enfoque territorial viene a sumarse a diversas perspectivas de análisis emergentes (complejidad, sostenibilidad, resiliencia, equidad, derechos, etc.) que buscan contribuir para progresivamente establecer las bases de un nuevo paradigma. La configuración de este cambio facilitará, de un lado, el enfrentamiento de los complejos, estructurales y multidimensionales problemas vividos en las sociedades contemporáneas, y, de otro, la construcción de propuestas innovadoras que solucionen las dificultades históricas enfrentadas en las diversas áreas. Los impactos desencadenados a partir de la diseminación acelerada de la pandemia del COVID-19, sobre varias dimensiones de las relaciones humanas y en una escala global, evidencian la urgencia de renovar los métodos que fundamentan la interpretación de los complejos procesos sociales y económicos rurales, bien como de oxigenar la formulación de políticas públicas y las acciones del Estado para que, en conjunto con las organizaciones de la sociedad civil, atiendan con especial atención a las particularidades de las sociedades rurales, evidenciando su importancia estratégica y potencialidades. La emergencia de este nuevo contexto, provocado por los impactos negativos del SARS-CoV 2, abre la oportunidad para repensar y reinventar los rumbos de los territorios rurales en América Latina y el Caribe, rediseñando las relaciones Estado-sociedad-mercado y las relaciones sociedad-naturaleza, bajo criterios innovadores, equitativos, sostenibles y resilientes. Esta nueva forma de pensar y actuar, articulando las diferentes instituciones, sectores, actores y escalas, se constituye en un elemento estructurante del cambio paradigmático que se encuentra en construcción.

Recomendaciones para la incorporación del enfoque territorial en las políticas de desarrollo rural

Las premisas conceptuales y la relevancia del enfoque territorial para la construcción de políticas públicas de desarrollo rural en un escenario de crisis múltiples acentuadas por los impactos negativos del COVID-19 se han planteado en la primera sesión de este artículo. En esta segunda parte de este artículo se pretende explorar algunos campos de acción que permitan la formulación, implementación, gestión y evaluación de estrategias y políticas públicas basadas en la incorporación de este enfoque, en los distintos ámbitos y niveles de actuación institucional. Desde esta perspectiva, el Estado se presenta como el principal motor de los cambios estructurales capaces de facilitar la emergencia de nuevas relaciones sociales, la dinamización económica de los territorios rurales y la construcción de arreglos institucionales plurales y participativos. Así, las oportunidades abiertas por este complejo escenario de combinación de las crisis ambiental, social, económica y, en algunos casos, político-institucional, agravado por la expansión y repercusiones de la pandemia, exigen de los representantes del poder público, de la sociedad civil y del sector privado la adopción de abordajes innovadores orientados para construir políticas de Estado que enfrenten los desafíos estructurales de las sociedades en este nuevo período histórico. Los referenciales elementales desarrollados en diversos países de la América Latina con base en el enfoque territorial, particularmente en el plan operativo de las políticas gubernamentales y las acciones de las organizaciones de la sociedad civil, por lo menos en las últimas dos décadas, ofrecen un conjunto de elementos e instrumentos que se constituyen en un avanzado punto de partida para repensar las estrategias estatales en un escenario post pandemia. Sin embargo, como todavía se trata de un abordaje en proceso de cons-trucción, nuevas ideas y propuestas tendrán que ser elaboradas y puestas en marcha para contribuir con el enfrentamiento y superación de los efectos combinados de esta crisis.

Los territorios deben ser tratados como objetos de las políticas públicas,

lo que exige el establecimiento de nuevas institucionalidades

que promuevan una mayor coordinación al interior de las diferentes instancias y niveles del Estado.

La adopción de medidas de promoción del enfo-que territorial en la construcción de las políticas públicas implica sólidos cambios en las institucionalidades (Berdegué y Favareto 2020) que favorezcan la conformación de acuerdos políticos y la implementación de una agenda del desarrollo equitativo, democrático, sostenible y resiliente. Por tanto, este primer aspecto enfatiza la afirmación del rol del Estado y de la planificación de las políticas públicas, para que vuelvan a asumir un rol más activo, por medio del diseño, ejecución y gestión de políticas estructurales y también diferenciadas que contribuyan para la dinamización de las actividades y relaciones socioeconómicas. Esta definición central considera a la diversidad de los territorios como unidades de referencia (Schneider 2004) para orientar la coordinación de las acciones del Estado. En este sentido, los territorios deben ser tratados como objetos de las políticas públicas, lo que exige el establecimiento de nuevas institucionalidades que promuevan una mayor coordinación al interior de las diferentes instancias y niveles del Estado, pero también su articulación con otros sectores de la sociedad, favoreciendo la emergencia de alianzas público-privadas y coaliciones sociopolíticas que impulsen las transformaciones necesarias. De una manera general, estos nuevos arreglos institucionales necesitan incidir sobre tres dimensiones complementarias:

i. La conformación y consolidación de una institucionalidad con poder de convocatoria, integración interinstitucional y articulación intersectorial que asegure los mecanismos e instrumentos políticos y operativos para organizar una intervención planificada y descentralizada al interior de las instituciones gubernamentales. Así, para mejorar la eficiencia en la implementación de estas políticas, se recomienda que las instituciones del Estado busquen una mayor articulación de las acciones sectoriales, tanto en el plan horizontal (entre los entes rectores del gobierno central) como en el plan vertical (entre el Gobierno central y las otras esferas de los gobiernos descentralizados), con la finalidad de fortalecer una visión integradora de las acciones del Estado. Un problema que afecta múltiples dimensiones de la vida social no puede ser enfrentado con estrategias, políticas y acciones sectoriales, desarrolladas de manera aislada, sin una visión sistémica, y desarticuladas entre sí. Por eso, el cambio del enfoque que fundamenta la actual concepción sobre cómo se estructuran las políticas públicas es una demanda estratégica y urgente. Sin embrago, a partir de las lecciones aprendidas de las experiencias de implementación de estas políticas en diferentes países, se observa la necesidad de crear una institucionalidad que se vincule directamente a esferas de mayor poder político al interior del Estado, y que no esté subordinada a ministerios sectoriales (Berdegué y Favareto 2020). ii. De otro lado, se sugiere que las políticas públicas de desarrollo territorial rural sean gestionadas a partir de criterios participativos, facilitándose la identificación de las dinámicas regionales específicas y la implementación de medidas ajustadas a las particularidades de cada territorio. Para tanto, la creación o fortalecimiento de mecanismos de gobernanza relacional multiactor (como los consejos, mesas, plataformas, colegiados, consorcios, etc.), en las diferentes escalas de actuación, se presenta como una herramienta clave para lograr, de un lado, la contextualización de las políticas a las demandas de los actores y las situaciones específicas de los territorios, y, de otro, la gestión compartida del desarrollo territorial. Asimismo, cabe mencionar que esta herramienta institucional de promoción de la gestión participativa de las políticas representa un espacio fundamental para generar lazos de confianza mutua entre los actores, integrar las expectativas comunes en agendas públicas estratégicas y construir alianzas y coaliciones políticas que faciliten la incidencia en las esferas más decisivas del poder. Sin embargo, con el objetivo de cumplir un papel efectivo en los procesos de democratización de las relaciones entre Estado y Sociedad, estas instancias necesitan investirse de mayor poder de decisión, para que no se limiten a meros espacios de consulta política.

iii. De forma complementaria, la construcción de una política pública de incentivo a la emergencia y fortalecimiento de sistemas territoriales de innovación es capaz de catalizar las voluntades individuales y grupales y articularlas alrededor de proyectos estructurales. Estos sistemas son aquí entendidos como espacios (institucionalizados o informales) dónde los diferentes actores del territorio (instituciones gubernamentales, organizaciones y gremios de productores, empresas privadas, organizaciones de la sociedad civil, academia

y centros de investigación, etc.) intercambian sus experiencias y desarrollan interacciones creativas para conformar iniciativas sociales, económicas o culturales innovadoras. En este sentido, la generación de procesos, plataformas o sistemas de innovación territorial se configura en una dimensión importante de los nuevos arreglos institucionales con enfoque territorial, constituyéndose en un pilar de sustentación de los cambios y transformaciones deseados. La creación de estos espacios institucionales de interacción creativa de los actores económicos y sociales y de los sectores públicos y privados es una medida que facilita la formulación de innovaciones con potencialidades para presentar alternativas reales que busquen solucionar los problemas o limitaciones del desarrollo rural, con base en la definición e implementación de una estrategia de desarrollo territorial rural.

En el nuevo escenario que se inaugure en la medida que la niebla de las actuales incertidumbres se descortine, un segundo campo de acción para la incorporación del abordaje territorial en las agendas políticas nacionales será la reconstrucción de las economías en un contexto de recesión o desaceleración de las actividades productivas. La reactivación y dinamización de las economías rurales, mediante inversiones que impulsen la formación de emprendimientos territoriales y micro, pequeñas y medianas empresas, es parte constituyente de este proceso. Por diferentes caminos, los gobiernos de América Latina ya señalizan para la definición de fondos presupuestarios destinados a esta finalidad. Sin embargo, a diferencia de procesos anteriores, las nuevas políticas necesitan ser pensadas de manera más integral. En este sentido, las políticas de dinamización económica y de inclusión social y productiva en los territorios rurales tendrán que combinarse con políticas y mecanismos de protección social, que aseguren dignidad y bienestar social, en especial para las poblaciones excluidas, priorizando la ampliación y mejora de la oferta de servicios públicos en las zonas rurales, acorde con las necesidades y características de cada región. Para que estos procesos sean innovadores y transformadores, las acciones de dinamización económica necesitan integrar las iniciativas de los actores rurales y urbanos, en el marco de un plan estratégico de desarrollo territorial rural, que considere los flujos interdependientes de bienes, servicios y actividades, bien como las relaciones entre instituciones, empresas, actores y redes sociales que se realizan al interior de cada territorio.

En este proceso de reactivación de las economías rurales, la agenda específica de la agricultura mundial puede cumplir un nuevo papel. En el marco de los proyectos económicos en disputa, los actuales sistemas agroalimentarios globales se ven presionados por diferentes sectores de la sociedad para repensar y refundar las bases que los constituyen, pues estos han promovido la consolidación de determinadas commodities, la conformación de grandes conglomerados económicos y la expansión de una oferta de alimentos ultraprocesados como un insumo básico de la dieta alimentaria en prácticamente todo el planeta. Este cambio en los hábitos alimentarios ha favorecido la emergencia o agravamiento de enfermedades (como la diabetes y la hipertensión arterial) y problemas de obesidad y sobrepeso, pues estos productos contribuyen para generar implicaciones negativas en las condiciones de salud de las poblaciones.

Por tanto, una demanda estratégica del Estado para este nuevo período es apoyar con políticas específicas la redefinición de las directrices de acción que configuran los sistemas agroalimentarios, desde una perspectiva sistémica. Estas nuevas políticas deben fomentar la creación de sistemas de producción de alimentos más eficientes, sostenibles, inocuos y nutritivos, que contribuyan con la mejora de la salud y nutrición humana, que respeten la capacidad regenerativa de los ecosistemas y recursos naturales, y sean también incluyentes y equitativos. Una acción de esta naturaleza no solo permitirá una profunda reestructuración del modo de vida y consumo hegemónico, como también promoverá una refundación de las relaciones entre sociedad y naturaleza. En este marco institucional renovado, la reconfiguración de los sistemas agroalimentarios necesita incorporar a la agricultura familiar como actor protagónico y como principal motor propulsor del modelo de reorganización de los espacios rurales.

Un tercer elemento relacionado a estas transformaciones se refiere a la urgencia de que se consoliden nuevas y equitativas formas de interrelación rural-urbana, dónde los diferentes actores territoriales pertenecientes a estos espacios establezcan relaciones de aproximación, intercambio, vinculación y cohesión territorial. El incentivo para la expansión de estas formas de interacción, mediante la formulación e implementación de políticas públicas adecuadas, favorece la constitución de nuevos emprendimientos económicos, cooperativas de consumidores y diferentes tipos de empresas basadas en la articulación de los intereses complementarios entre los diversos sectores de la sociedad que se dispongan a compartir iniciativas con objetivos comunes. Por ejemplo, la formación de un emprendimiento asociativo para la mejora de los servicios de una ruta turística, la constitución de una cooperativa de servicios digitales adecuada a las condiciones financieras, productivas y sociales de la agricultura familiar, la conformación de empresas o cooperativas de construcción civil destinadas a reducir los déficits habitacionales o de infraestructura de saneamiento en las zonas urbanas y rurales, la formación de una fundación destinada a difundir y valorizar la diversidad del patrimonio cultural de los pueblos locales, la creación de una asociación mixta de productores familiares y consumidores urbanos que generen confianza y un mercado directo de circulación de alimentos o la formación de una empresa que transforme los recursos de la biodiversidad encontrados en la biodiversidad en productos de la bioeconomía se configuran en oportunidades concretas para consolidar la cohesión social. La incorporación del abordaje territorial es un elemento de fundamental relevancia para el éxito de las políticas diferenciadas que faciliten estos cambios, creando vínculos sociales, económicos y culturales entre diferentes actores.

En el marco de las nuevas formas de integración entre los espacios rurales y urbanos, y sus respectivos sujetos sociales, un tema que ha ganado bastante visibilidad en el contexto de la pandemia global se refiere, específicamente, a la intensificación de los esquemas de comercialización basados en los circuitos cortos que aproximan los agricultores familiares de los consumidores urbanos, muchas veces facilitadas por el uso de plataformas digitales de venta en línea de alimentos. En el caso de que estos sistemas de comercio electrónico, asentados en la utilización de plataformas virtuales, se expandan y se consoliden, esta nueva forma de organizar las relaciones de los productores y sus organizaciones con las tiendas de barrios, los mercados locales o mismo los consumidores finales abre una enorme oportunidad para reducir la cadena de intermediación que caracteriza los esquemas tradicionales de comercialización de los productos agrícolas. El apoyo de las políticas públicas para fortalecer estos mecanismos de articulación entre los actores rurales y urbanos cumple un papel decisivo para favorecer estos procesos de aproximación, siempre considerando los compromisos éticos con la redefinición de una dieta alimentaria saludable y la producción de alimentos sostenibles como ejes integradores de estos actores.

En complemento a los tres aspectos mencionados arriba, las políticas de desarrollo con enfoque territorial necesitan en este nuevo contexto valorizar y enfatizar el fortalecimiento de las capacidades organizacionales, de empoderamiento e incidencia social y política de las organizaciones sociales, como el cuarto aspecto propositivo. Tal vez pueda parecer temprano para hacer cualquier pronóstico sobre el futuro de los espacios rurales en el contexto post pandemia del COVID-19, pero una conclusión se puede sacar: los actores rurales dispuestos a cambiar efectivamente las bases del actual modelo de organización de los territorios rurales y de estructuración de los sistemas agroalimentarios, de una manera más amplia, necesitan posicionarse en este escenario presentando propuestas concretas para este proceso de reconstrucción socioeconómica. Esto exige que el Estado instituya espacios de diálogo y canales democráticos que faciliten la toma de decisiones sobre el futuro de las ruralidades. Por mayor que sean las dificultades para ver más allá del cortoplacismo, es preciso que los actores sociales rurales interesados en el cambio de la lógica de estructuración de los sistemas agroalimentarios, en el establecimiento de nuevas formas de relacionamiento con los recursos naturales y la biodiversidad, y en la conformación de procesos de mayor integración rural-urbana se manifiesten proactivamente, buscando ocupar un espacio político con protagonismo y autonomía.

No obstante, para que estas organizaciones sociales y económicas tengan condiciones de intervenir con independencia y fuerza colectiva en estos espacios de poder político es fundamental que estén capacitadas para representar, dialogar, negociar y desarrollar iniciativas favorables a la construcción de un programa de desarrollo territorial rural que establezca como objetivo estratégico la transformación de las bases estructurales del territorio. Desde esta perspectiva, uno de los elementos esenciales de la incorporación del enfoque territorial en las políticas públicas destaca la importancia del fortalecimiento de las capacidades organizativas y del empoderamiento social de los actores institucionales, sociales, económicos, ambientales, políticos y culturales comprometidos con los objetivos definidos en el plan territorial. Estas acciones de fortalecimiento de la autonomía política son esenciales para mejorar las condiciones de formación de coaliciones y alianzas territoriales entre los actores comprometidos con la implementación de una agenda de innovaciones transformadoras en las distintas dimensiones del territorio (Fernández et al. 2012).

Conclusión

En este momento, el futuro de los procesos de reorganización de las sociedades rurales tendrá que ser repensado y rediseñado, buscándose incorporar una concepción de ética planetaria y humanitaria, fundamentada no solo en nuevos criterios económicos, sociales, ambientales, pero principalmente en la interconexión sistémica de estas complejas dimensiones. Las inversiones de carácter macroeconómico, la construcción de infraestructuras productivas y de servicios (públicas y/o privada), así como los procesos productivos basados en la utilización y manejo de los recursos naturales y la biodiversidad, son ejemplos de actividades estratégicas que actualmente implican en impactos de graves proporciones en distintas dimensiones y que ameritan alinearse a una nueva concepción de desarrollo. Por eso, los actores sociales y económicos interesados, por ejemplo, en la reconstrucción de los sistemas agroalimentarios, fundada en atributos que valoricen la soberanía alimentaria, la calidad y los aspectos nutritivos de la producción agrícola, la inclusión socio-productiva de diferentes grupos sociales, la equidad social, el respecto a las capacidades regenerativas de los ecosistemas y la biodiversidad, y las conexiones estratégicas entre los componentes del espacio rural-urbano, necesitan fortalecer sus capacidades organizativas y de incidencia política para poder influir en la formulación de propuestas de estrategias y políticas públicas que impulsen este reordenamiento de los sistemas territoriales de organización de la ruralidad y los sistemas de producción.

En este escenario de potenciales cambios, en lo que concierne específicamente a la agricultura, las organizaciones representativas de la diversidad de los modos de vida y producción de la agricultura familiar tienen, por tanto, la oportunidad para presentarse como “parte de la solución” a los graves problemas que tienden a incrementarse en la coyuntura que se inaugura. Debido a su rápida capacidad de respuesta económica para generar empleos e ingresos para los miembros de las familias o comunidades rurales, a partir de la aplicación de financiamientos adecuados a sus particularidades, la agricultura familiar reúne las condiciones objetivas para constituirse en un actor central de los procesos inmediatos de reactivación de las relaciones económicas locales, con inclusión socio productiva, sostenibilidad y resiliencia.

Además, desde la perspectiva territorial, los actores implicados en el fortalecimiento de esta vía de desarrollo rural necesitarán promover e implementar políticas de transformación estructural de largo plazo combinadas con medidas diferenciadas de incentivo inmediato a los actores económicos con capacidades empresariales y emprendedoras, de manera que se conviertan en las bases de propulsión de los procesos de dinamización equitativa y sostenible de los territorios rurales. Por tanto, es fundamental que estas iniciativas se articulen con otros sectores y actores del territorio, por medio, por ejemplo, de la formación de emprendimientos asociativos que utilicen la base de la biodiversidad encontrada en los espacios rurales para desarrollar iniciativas en el campo de la bioeconomía, emprendimientos colectivos en áreas que integren las actividades agrícolas y agroindustriales con el turismo rural o ecoturismo, el alojamiento, la gastronomía, los servicios de guías y de difusión de conocimientos ancestrales, así como las formas de manifestación artística y de identidad cultural, como la música, la literatura, la danza, la artesanía y las fiestas locales. Así, en este escenario de crisis post pandemia, queda evidenciado que, en los territorios donde predomina una lógica de estructuración fuertemente dependiente de las actividades rurales, la agricultura familiar tiende a ocupar un papel clave no solo para presentar respuestas inmediatas en el plan de la seguridad alimentaria y nutricional, pero fundamentalmente como un actor decisivo con capacidad de articular propuestas de largo alcance que inciden sobre diferentes dimensiones de la vida social del territorio. Sin embargo, las características de la formación histórica de cada territorio podrán establecer un papel de mayor protagonismo político a otros actores sociales en la reconstrucción territorial, dependiendo del perfil del programa de transformación que se pretenda desarrollar y del campo de fuerzas sociales que se constituya hegemónicamente para ponerlo en marcha.

Por fin, es importante aclarar que la incorporación del enfoque territorial en las políticas públicas no es una acción que produzca efectos inmediatos, con capacidad para revertir las tendencias coyunturales provocadas por los efectos de la pandemia del COVID-19, en el corto plazo. En verdad, su internalización requiere de arreglos político-institucionales, de significativos cambios en la cultura estatal y del conjunto de la sociedad, bien como de una sólida voluntad política de las altas esferas del poder político, pues implica en una lógica compleja y sistémica para conducir la implementación coordinada de las políticas del Estado. Este tipo de enfoque, así como los abordajes de sostenibilidad ambiental, equidad social y resiliencia, no funciona como una “varita mágica” para solucionar todos los problemas. En verdad, se trata de un método de trabajo que establece unos mecanismos e instrumentos básicos a partir de los cuáles los diversos actores tendrán posibilidades de definir acuerdos e implementar planes estratégicos de acción, en las áreas priorizadas, con una visión integral, coordinación política y participación social.

Por lo tanto, es preciso tener la conciencia de que la superación de las graves y complejas crisis contemporáneas que afectan el planeta y la civilización, en su totalidad, no será conducida de manera exitosa por los instrumentos de análisis y acción desarrollados por el paradigma dominante. Los impactos provocados por la pandemia en prácticamente todo el mundo requieren de la aplicación de nuevos métodos de actuación, consubstanciados, por ejemplo, en estrategias y políticas de desarrollo basadas en nuevos abordajes, como el enfoque territorial. La implementación exitosa de estas acciones innovadoras y transformadoras representará una significativa contribución de los actores territoriales que intervienen en los espacios rurales con el propósito de asegurar el cumplimiento de las Metas definidas en la Agenda 2030 que dependen directa e indirectamente de los cambios que se procesen en los territorios rurales.

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Notas