DOI: http://dx.doi.org/10.17141/urvio.19.2016.2391

Balance de estrategias de seguridad para zonas críticas en Bogotá y Medellín

Assessing the practice of hot spots policing in Bogotá and Medellín

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Fecha de recepción: 27 de agosto de 2016
Fecha de aceptación: 15 de octubre de 2016

(*)Profesor titular, Facultad de Ciencia Política, Gobierno y Relaciones Internacionales, Universidad del Rosario, Bogotá, Colombia. Doctor en Politics por la Universidad de Oxford, Reino Unido. Máster en Administración Pública (E.N.A., Francia), Máster en Administración de Empresas (Universidad Laval, Canadá) y Máster en Ciencia Política (Universidad de Los Andes, Colombia). Correo: juancarlosruizvasquez@gmail.com
(**)Consultora independiente en derechos humanos. Abogada (Universidad Libre, Colombia), Máster en Estudios Políticos e Internacionales (Universidad del Rosario, Colombia). Correo: ktica94@hotmail.com

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Resumen

La estrategia de seguridad para zonas críticas (Hot spots Policing) utiliza un despliegue intensivo de pie de fuerza policial para hacer disminuir el crimen en aquellas zonas donde se encuentra altamente concentrado. En Colombia, las ciudades de Bogotá y Medellín han venido implementando este modelo de manera sistemática desde el 2009 independientemente de los cambios de sus administraciones. Este artículo hace un primer balance de la forma como se han implementado las estrategias de seguridad ciudadana para las zonas críticas (Hot spots Policing) comparando las experiencias de Bogotá y Medellín desde el 2009. Concluye que, dada la falta de evaluaciones científicas sobre su implementación, no se puede determinar de manera definitiva que la criminalidad haya disminuido, aunque la reducción de los delitos parece ser mayor donde la presencia policial ha aumentado.

Palabras clave: Seguridad ciudadana, zonas críticas, hot spots policing, Bogotá, Medellín.

Abstract

Hot spots policing strategy uses pervasive deployment of police officers on the beat to reduce crime, which is highly concentrated in a few areas. In Colombia, cities like Bogota and Medellin have systematically implemented this model since 2009 regardless changes of their administrations. This article assesses the practice of both experiences on the way in which the model has been implemented from 2009. It concludes that, as result of the lack of scientific evaluations, it is impossible to definitely determine that crime has decreased in such sensitive areas; notwithstanding, crime reduction seems to be higher where police presence has increased.

Key words: Citizen security, Hot spots policing, Bogotá, Medellín.

Introducción

Las estrategias policiales de seguridad ciudadana (policing en inglés) concebidas e implementadas para controlar el crimen en los centros urbanos, han conocido cambios significativos en las últimas seis décadas. La criminología del mundo anglosajón ha bautizado estas aproximaciones con nombres variados como: Law Enforcement Policing, Team policing, Neighborhood Watch Policing, Broken Windows Policing, Zero Tolerance Policing, Problem Oriented Policing, Community Policing, entre muchas otras tendencias que han marcado etapas de las acciones de los gobiernos, las autoridades locales y las fuerzas de policía para contrarrestar una criminalidad cada vez más sofisticada (Newburn 2003; Weisburd y Braga 2006). Hace veinte años en los Estados Unidos se concibió el modelo de intervención policial para “Zonas críticas” o “Puntos calientes” (Hot spots policing) según el cual las autoridades concentran sus esfuerzos y recursos en zonas donde se dan índices delincuenciales elevados (Weisburd y Braga 2006). Los defensores de este modelo han creído que un despliegue policial omnipresente puede disuadir a potenciales criminales para que no lleguen a delinquir en un territorio determinado. Adicionalmente, primero, una saturación de fuerza pública y, luego, una intervención social pueden mitigar las condiciones de la zona que causan los niveles importantes de criminalidad (Sherman y Weisburd 1995).

Los criminólogos Weisburd y Braga (2006) señalaron en su momento que este nuevo modelo de “policiamiento” – si se nos permite el anglicismo- había sido desarrollado sin referentes teóricos o evidencia empírica, más basado en intuiciones y azar que en investigación y experimentación. No obstante, ya comienzan a hacerse unas primeras evaluaciones y experimentos de la efectividad del hot spots policing en algunas ciudades de los Estados Unidos que mostrarían un relativo éxito del modelo en donde se ha implantado. Debido a que se presume que sus resultados han sido positivos en Estados Unidos, este modelo se ha popularizado y aplicado desde principios de 2010 en otras partes del mundo terminando con la era anterior de la llamada “policía comunitaria” que suscitó en su momento gran entusiasmo como medio privilegiado para hacer disminuir los delitos (Weisburd y Telep 2014; Ruiz, Vásquez 2012; Braga et al. 2007; Braga 2001; Eck y Wartel 1996; Lawrence et al. 2014; Jaitman y Ajzenman 2016).

En Colombia, las ciudades de Bogotá y Medellín han venido implementando el modelo de seguridad para zonas críticas de manera sistemática desde el 2009, independientemente de los cambios de gobierno. El modelo se ha mantenido de manera consistente durante tres administraciones en cada una de estas dos ciudades aunque con variaciones en su implementación y dimensión de las zonas escogidas como sensibles. Resulta necesario hacer un primer balance de estas dos experiencias porque el modelo adolece de análisis sobre su implementación, sus niveles de eficacia y las virtudes posibles que lo pueden convertir en un camino prometedor para combatir el delito. Este trabajo busca valorar la forma como se han implementado las estrategias de seguridad ciudadana para las zonas críticas (Hot spots Policing) comparando las experiencias de Bogotá y Medellín desde su implementación en 2009.

Los propósitos de este artículo deben entenderse esencialmente como un diagnóstico exploratorio del modelo en cada administración señalando las dificultades y ventajas de las decisiones tomadas y de su implementación. Por ello es oportuno advertir que el presente trabajo no emprende una etapa clásica de evaluación científica para una política pública que mide con indicadores los resultados obtenidos junto con el levantamiento de datos estadísticos, asignación de grupos y zonas de control, mediciones expost y exante, series temporales, la efectividad del gasto, entre otros elementos que las mismas autoridades encargadas no poseen y que tampoco establecieron en su momento. Para hacer el balance de estas estrategias para zonas críticas se procederá en cuatro partes. En la primera, se hará un recuento crítico de los estudios y experiencias internacionales sobre el hot spots policing. En la segunda y tercera partes se hará un análisis de Bogotá y Medellín respectivamente, subrayando la forma como se determinaron las zonas críticas, el tipo de intervenciones planificadas, los resultados obtenidos y los alcances deseados. Por último, se compararán ambas experiencias mostrando los aciertos, vacíos y las posibles propuestas de cambio y mejora.

Debates y experiencias sobre las estrategias de seguridad para zonas críticas

Se entiende por intervención policial para zonas críticas (hot spots policing) aquellas respuestas de policía que buscan concentrar recursos, en especial patrullaje intensivo y saturación de pie de fuerza, en aquellos territorios donde se presentan los más altos índices de crimen (Weisburd y Telep 2014). La estrategia hot spots policing ha sido definida como la concentración de esfuerzos de vigilancia policial en un lugar denominado como crítico debido al registro de actividades delictivas como, por ejemplo, el tráfico de drogas (Mastrofski 2004). Recientemente se han obtenido algunas primeras evidencias empíricas que mostrarían que esta estrategia es efectiva. En sus inicios se le criticó al hot spots policing que sus resultados positivos podían llegar a ser aparentes ya que la delincuencia mutaba y se desplazaba a otros sectores aledaños que no tenían igual intervención. Sin embargo, experimentos en 12 ciudades de los Estados Unidos mostrarían una correlación positiva entre la implantación del modelo y la disminución de las llamadas al número de emergencia y el registro de denuncias por robo (Rosembaum 2006; Ramírez 2014). Algunos analistas han asegurado recientemente, que el delincuente no se desplaza tan fácilmente ya que es justo en la zona crítica donde encuentra ese entorno adecuado que le permite delinquir y que no descubre necesariamente en otros territorios (Weisburd y Telep 2014).

La literatura internacional sobre estrategias de seguridad para zonas críticas es exploratoria y se fundamenta en un modelo que comienza a popularizarse en el terreno desde finales del 2000. No obstante, desde el siglo XVIII ya algunos tratadistas habían relacionado el crimen con las zonas geográficas (Farrel y Sousa 2001). Además de este interés inicial de una criminología en ciernes, en la última década, se ha desarrollado un debate entre un grupo de investigadores que destacan los méritos del hot spots policing y otro que señala lo inocuo del modelo o los efectos secundarios nocivos que puede acarrear (Sherman y Weisburd 1995; Braga 2001; Braga y Weisburd 2010; Braga et al. 2007; Ratcliffe 2004).

La estrategia de zonas críticas fue influenciada por el experimento de patrullaje en la ciudad de Kansas realizado entre 1972 y 1973 que arrojó como resultado que el cambio en los niveles de patrullaje en una jurisdicción determinada tenía muy poco impacto en el crimen (Sherman y Weisburd 1995; Kelling et al. 1974). El estudio posterior de Minneapolis buscó debilitar esta idea señalando que el patrullaje podía ser más efectivo si se enfocaba en sectores específicos como cuadras o intersecciones viales donde el crimen y la falta de control se concentraban. Usando un diseño experimental, sus hallazgos indicaron que en las zonas críticas que recibieron dos o tres veces más niveles de patrullaje se registraba un menor número de llamadas de emergencia y niveles menores de desorden (Reiing y Kane 2014; Sherman y Rogan 1995; Sherman et al. 1989; Sherman y Weisburd 1995; Sherman 1995). Además del experimento de Minneapolis, nueve otras ciudades de los Estados Unidos implementaron el hot spots policing con la intensificación de la presencia policial lo que produjo una disminución de las tasas delictivas (Sherman y Weisburd 1995; Braga 2001; Braga y Weisburd 2010; Braga et al. 2007; Ratcliffe 2004).

A pesar de estos primeros hallazgos prometedores, a menudo se le critica al modelo que no se interesa en la reconstrucción de los entornos urbanos para que ofrezcan una mejor calidad de vida a sus habitantes. Si bien es cierto que el proceso de reconstrucción debe empezar con medidas policivas que permitan la pronta solución de los problemas de seguridad, se debe involucrar a instituciones que brinden igualmente a los residentes de esos sectores escenarios de participación para mejorar sus territorios (Weisburd y Green 1995; Weisburd et al. 1993; Mastrofsky 2004; Jaitman y Ajzenman 2016). Pese a que en un primer momento los resultados de la estrategia mostraron un avance en la lucha contra el crimen, los altos niveles de presencia policial en los territorios sin la concurrencia de otro tipo de intervención que permita fortalecer el tejido social no ofrecen una solución integral a las necesidades sociales de las comunidades (Koper 1995). Varios autores han señalado el debilitamiento de la relación entre la comunidad y la policía ya que la primera puede llegar a sentirse más como blanco de la estrategia que como un aliado por la estigmatización de la zona crítica y sus habitantes (Rosembaum 2006; Eck y Wartel 1996; Braga et al. 2007). Por último, existe evidencia de que este modelo al incrementar el arresto de los menores genera mayor reinserción de los mismos en actividades delictivas. Así mismo, tener antecedentes criminales reduce expectativas de trabajo y obstaculiza una exitosa reintegración a la sociedad (Bond y Braga 2008; Bushway 2004; Braga et al. 1999).

En Colombia no existen estudios académicos sobre la aplicación y evaluación del llamado hot spots policing ni estudios fundamentados en evaluaciones científicas rigurosas de los programas que se han implementado. Un estudio de la Fundación Ideas para la Paz analiza la metodología utilizada por la policía para determinar los puntos calientes en 13 centros urbanos pero no hace una evaluación de los resultados de este programa en sentido estricto (Fundación Ideas para la Paz 2015). Igualmente existe un trabajo de investigación monográfico que asume una posición crítica contra la estrategia implementada en Bogotá durante la administración Moreno por sus resultados pobres en la disminución del delito (Ramírez 2014). En ambos casos, estos estudios no son evaluaciones stricto sensu, ya que no se correlaciona el programa con sus resultados en el terreno.

Estrategias de seguridad para zonas críticas en Bogotá

Las 31 zonas críticas de Samuel Moreno (2008-2011)

En el año 2008, el gobierno de la ciudad identificó 31 zonas críticas en donde se concentraba el 40% del crimen. En un esfuerzo conjunto entre el observatorio de la ciudad, Centro de Estudio y Análisis en Convivencia y Seguridad Ciudadana (CEACSC), y la Universidad Nacional se determinaron y delimitaron las 31 zonas con base en los índices criminales, la percepción de inseguridad, la población flotante y la baja regulación de actividades como la prostitución, el consumo de drogas y la ocupación ilegal del espacio público (El Espectador 2008). Tan solo 11 zonas fueron intervenidas finalmente con una aparente disminución de las tasas de robos. Sin embargo, la estrategia no fue cabal y científicamente evaluada con un proceso riguroso. Salvo algunas notas de prensa que se basaban en variaciones de las tasas criminales en cada zona de apenas un par de meses sirvieron para señalar el éxito o el fracaso de la estrategia. (Ramírez 2014; Sanguino 2016)

La estrategia consistía esencialmente en controles de policía como el cierre temprano de licoreras y la prohibición expresa de la presencia de menores de edad en la zona. En general estas medidas fueron excepcionales, ya que el programa contemplaba simplemente la instalación de CAI móviles (Centros de Atención Inmediata), las mini estaciones que estructuran territorialmente la labor de vigilancia policial de la ciudad desde 1987 pero esta vez con camiones dotados con tecnología de punta para atender directamente cada una de estas zonas y permitir su fácil desplazamiento. En sus inicios, la estrategia intentó ser integral con tres ejes fundamentales: primero la prevención social en educación, salud y recreación; segundo, la mejora de espacios físicos urbanos y, tercero, el control policial y de justicia. Para iniciar la intervención se creó la figura de gestores locales quienes estarían encargados de acercarse a las comunidades y levantar diagnósticos de la inseguridad en el sector. Estos gestores conformaban grupos interlocales para organizar por ejemplo consejos de seguridad.

En la práctica, los gestores organizaron actividades y campañas cortas desde convocatorias laborales para jóvenes vulnerables, pasando por la recuperación de edificios públicos invadidos o la intervención de unos cuantos lugares degradados como plazas y calles de consumo (Ramírez 2014). Las intervenciones resultaron cortas y no respondieron a un gran plan de trabajo plenamente estructurado. Las acciones de los gestores tuvieron un tono más de prevención con actividades lúdicas y se dejó de lado el control policial. Las campañas en muchas ocasiones solo se adelantaron en un solo día y no se repitieron de manera consistente (Fundación Ideas para la Paz y Cámara de Comercio de Bogotá 2015). Estas primeras zonas críticas de Bogotá resultaron de gran extensión lo que iba en contravía al tamaño que han tenido en otras estrategias internacionales que son, en muchos casos, de un tamaño no mayor de una calle o un parque de barrio. En Bogotá, las 31 zonas podían tener entre 75 y 170 cuadras lo que dificultó levantar un diagnóstico que diera cuenta de la diversidad de problemas de seguridad calle por calle y la consecuente estrategia de intervención concebida a la medida. En una misma zona crítica por ejemplo coexistían sectores esencialmente residenciales, con otros comerciales, además de sectores universitarios y financieros, todos ellos con necesidades en seguridad diferentes que requerían respuestas diferenciadas para sus necesidades particulares.

En la práctica no existió un plan de intervención más allá de la presencia policial que en zonas tan extendidas no se diferenciaba del patrullaje convencional que ya se hacía de tiempo atrás. El plan privilegió campañas de sensibilización con entrega de folletos e intentó apoyar las labores sociales de la agencia encargada de estos asuntos, la Secretaría de Integración Social. Además, la destitución y posterior encarcelamiento del alcalde Samuel Moreno por actos de corrupción llevó a la desaparición de varios de sus programas lo que diluyó por completo su estrategia bandera en seguridad.

El Plan 75/100 de la administración Petro (2012-2015)

El alcalde Gustavo Petro creó el Plan 75/100 en 2013 para concentrar esfuerzos en 75 zonas de la ciudad con el mayor índice de crimen (Secretaría Distrital de Gobierno y Alcaldía Mayor de Bogotá 2013). A diferencia de las 31 zonas críticas de la administración precedente, este nuevo programa proponía territorios más pequeños, en muchos casos intersecciones entre dos avenidas que se determinaron según el número de incidentes criminales reportados en 2012 a la línea de emergencia 123. La zona crítica que mayor cantidad había registrado fue de 812 incidentes mientras que la que menos tuvo 359. Con estos conteos se inició la instalación de CAIs móviles y se priorizó la lucha contra el robo de celulares en la zona así como la verificación de identidad de las personas.

No obstante, un año después, estas 75 intersecciones determinadas inicialmente fueron replanteadas y delimitadas con una mayor extensión para acoger barrios enteros. Para determinar estos 75 barrios se tomaron en cuenta las estadísticas criminales como homicidios, lesiones personales, hurtos, delitos sexuales, violencia contra menores y adultos mayores así como reportes a la línea de emergencia.  Estas 75 zonas representaban el 2% de un total de 3799 barrios de la ciudad. Es oportuno recordar que Bogotá utiliza una división administrativa de 20 localidades, divididas a su vez en 112 Unidades de Planeamiento Zonal (UPZ) esenciales para la implementación de los planes de ordenamiento territorial. Los hot spots que fueron delimitados se concentraban en 19 de estas 112 UPZ (CEACSC 2014).

Una sola evaluación para tan solo 4 meses que realizó el CEACSC dio cuenta de unos resultados irregulares (CEACSC 2014). Esta evaluación no solo fue corta en cuanto al lapso de tiempo estudiado sino que no se continuó en años subsiguientes. Se compararon 8 delitos tan solo para los meses de marzo a julio. Los resultados mostraron que los delitos aumentaban o disminuían sin una clara consistencia. Por ejemplo, el estudio arrojó que, en estos pocos meses de comparación, el homicidio había disminuido en el 74% de las zonas, sin embargo, en la mayoría de casos, la diferencia estadística no resultó significativa ya que la variación era de un solo muerto. Para el resto de delitos evaluados, el estudio en cuestión no contenía datos para cada una de las 74 zonas críticas sino para zonas mucho más extensas: las UPZs.

El Plan 75/100 rápidamente comenzó a evidenciar ciertas inconsistencias y contradicciones. La primera, y quizás la más importante, fue la falta de coherencia y coordinación con el Plan Integral de Seguridad Ciudadana (PISCS) de 2013 con el cual se pretendía priorizar de manera integral e interagencial acciones y metas para contrarrestar las violencias y los delitos. Este plan, que en el fondo era la bitácora de la seguridad en la ciudad, contemplaba zonas de intervención distintas al programa 75/100. Ambos planes, PISCS y 75/100 coincidieron en la mitad de las zonas, es decir en 9 UPZs (Fundación Ideas para la Paz y Cámara de Comercio de Bogotá 2015).

Las 754 zonas críticas de la administración Peñalosa (2016-2019)

Desde enero de 2016, el nuevo alcalde de la ciudad anunció la intervención policial en 754 zonas críticas de la ciudad continuando a su manera lo que habían intentado las dos administraciones anteriores. Estas zonas corresponden a porciones de la ciudad pequeñas como segmentos de vía (Mejía et al. 2014). Para analizar los patrones de georreferenciación del crimen, se utilizaron las estadísticas policiales clasificadas por tipo de delito, el lugar y la hora de la ocurrencia para los años 2012 y 2013. Esta relación del delito con el territorio resulta más apropiada que las experiencias precedentes ya que intervenciones similares en otros países han demostrado que las labores preventivas de la policía resultan más efectivas cuando el hot spot es de apenas un par de calles (Weisburd y Telep 2014). Los delitos localizados según los segmentos de calle fueron homicidios, hurto a personas, lesiones personales, tráfico de estupefacientes y hurto de vehículos.

Una vez identificados estas 754 zonas, la nueva alcaldía ha implementado esencialmente un programa de vigilancia muy similar al modelo de Team Policing que fue muy popular en Gran Bretaña y Estados Unidos luego de la Segunda Guerra Mundial hasta finales de los 1960 y que privilegiaba la visibilidad de la policía por el patrullaje intensivo de los uniformados a pie y en automóvil además de la atención con prontitud a los llamados de emergencia (Sherman et al. 1973). No obstante, en Bogotá, el pie de fuerza disponible resulta claramente insuficiente para establecer una saturación con policía de estas zonas críticas. La ciudad cuenta con alrededor de 19,000 policías divididos en tres turnos lo que permitiría tener grosso modo 8 policías por zona si todo el cuerpo disponible se destinara solo a cubrir estas zonas. Sin embargo, la policía debe atender el resto de la ciudad en especial, el “Plan cuadrante” que cuenta con casi 700 sectores y el sistema de transporte masivo Transmilenio que requiere alrededor de 2,000 policías pero que solo cuenta con 600 hombres y mujeres.

La estrategia de Peñalosa para zonas críticas busca dosificar entonces la presencia policial con el incremento de la vigilancia de 55 minutos diarios a 90 con 6 entradas de las patrullas cada 15 minutos en no más de 2 hot spots por cuadrante con un seguimiento por GPS para cada patrulla como se hizo en Birmingham y Barbados (Ariel et al. 2014; Lawrence et al. 2014; Ruiz, Vásquez 2016). Aunque la estrategia apenas comienza y no existen evaluaciones ni resultados aún, la presencia policial muestra ser insuficiente. Tras 8 meses, hay algunos resultados en la disminución de homicidios en algunas zonas, pero el hurto ha aumentado en zonas que no estaban incluidas en el listado de la 754. Mientras que en el conjunto de la ciudad los hurtos descendieron en un 13%, en otras zonas no cubiertas por la estrategia vieron un aumento de este delito entre un 5 y un 10% (El Tiempo Agosto 24 de 2016).

La alcaldía decidió intervenir el llamado Bronx, dos calles del centro de la ciudad en donde se concentraban toxicómanos, habitantes de la calle, expendedores de drogas y bandas criminales. Allí se esclavizaban sexualmente a menores de edad, se asesinaban y desmembraban personas y se mantenían secuestrados ciudadanos. Tras varios meses de inteligencia y con un operativo comando de la policía, la alcaldía intervino el Bronx y demolió más de 40 edificaciones (Ruiz, Vásquez y Moreno 2016). Lamentablemente, las consecuencias no deseadas de esta intervención fueron muchas. Los toxicómanos se trasladaron a zonas aledañas, miles de habitantes de calle se desplazaron a zonas céntricas comerciales deteriorando los entornos y los hurtos a automóviles y transeúntes aumentaron de maneta importante en zonas cercanas. Los comerciantes y los habitantes de barrios aledaños manifestaron su descontento por el muy rápido deterioro de sus barrios (El Tiempo Mayo 31 de 2016; Vanguardia Mayo 30 de 2016; El Espectador 2016).

Estrategias de seguridad para zonas críticas en Medellín

Los 4 grupos de zonas de intervención de la administración Salazar (2008 -2011)

En Medellín, la administración de Alonso Salazar, a través de una mirada micro del territorio, detectó 4 grupos de puntos críticos en los que se pretendía intervenir de manera integral con el fin de brindar mayor seguridad en la ciudad. La Secretaría de Gobierno de la ciudad intervino estos cuatro grupos de zonas a través del programa “Medellín más segura” diseñado en el 2009. Este ejercicio de división del territorio trajo como resultado la creación y delimitación de “zonas seguras”, “comunidades seguras”, “lugares sensibles” y “puntos críticos” (Alcaldía de Medellín 2010).

Los criterios de selección de las zonas a intervenir se basaron principalmente en la existencia de grupos delincuenciales, índices de criminalidad alarmantes, falta de capacidad estatal y miedo arraigado en la comunidad (Alcaldía de Medellín 2010). El gobierno local apuntó a la integración de la comunidad y residentes de las zonas en la búsqueda de la seguridad. De esta manera se fomentó el interés en crear relaciones con los grupos y residentes de las zonas priorizadas y se conformaron alianzas público-privadas con el propósito de garantizar entornos seguros. A estas redes se les denominó “comité zonal” o “consejo comunitario” en colaboración con la policía, el ejército y la fiscalía (Alcaldía de Medellín 2011).   

La implementación de la política pública de seguridad en los sectores priorizados generalmente se apoyaba en dos ejes. Primero un ejercicio cartográfico a través de mapas, con el fin de delimitar el sector a intervenir. Segundo, se conformó el organismo encargado de velar por la seguridad del territorio en compañía de las entidades estatales para así llegar a acuerdos y protocolos de seguridad (Medellín cómo vamos 2012b). Entre 2009 y 2010, aunque las tasas de delitos fluctuaron, algunos delitos disminuyeron en las comunas más críticas. La comuna Manrique registró una disminución de 13.2% en homicidios en 2010 con respecto al año anterior; en la comuna Doce de Octubre se redujo en 35.5% y La Candelaria en 2.0%. Al tiempo, en la comuna San Javier las muertes se incrementaron en un 18.5%. En cuanto a hurtos, el panorama también fue alentador, teniendo como resultado en el año 2010 un descenso de 31% en el número de casos con respecto al año 2009. La tendencia en la comisión de delitos de alto impacto en el año 2011 bajó en 11.4% (Medellín cómo vamos 2012b; Gómez 2014; Secretaría de Gobierno de Medellín 2010).

Los 31 nudos críticos de la administración Gaviria (2012 -2015)

En el periodo de Aníbal Gaviria, en el plan de desarrollo del año 2012, se diseñaron vías para consolidar entornos seguros. El gobierno local emprendió su estrategia de hacerle frente a la criminalidad a través del proyecto “Medellín: más seguridad y más vida” que delimitó 31 nudos críticos en los que la inseguridad y violencia eran cotidianas (Alcaldía de Medellín 2012).   La determinación de los puntos críticos en la ciudad estaba mediada por la ocurrencia de diferentes tipos de delitos, especialmente aquellos contra la vida, la libertad individual y el patrimonio económico (Alcaldía de Medellín 2012). Una de las prioridades en relación con los niveles de delincuencia fue la identificación de delincuentes en sectores críticos, gracias a la georreferenciación de la delincuencia, todo esto de la mano con el incremento de patrullajes y control social en estos puntos a través de 21 Planes Locales de Seguridad. Medellín reportó la disminución del número de homicidios registrados para un total de 221 casos (El Colombiano Marzo 23 de 2012; Lawrence et al. 2014).

En 2015, el gobierno local enfatiza la mirada en los micro-territorios y los identifica de manera espacialmente limitada, es decir, establece puntos críticos muy pequeños para un total de 384 en donde se utilizaron equipos tecnológicos y un mayor número de policías (El Tiempo Agosto 18 de 2015; Medellín cómo vamos 2015). En el período de 2012 a 2015, la tasa de homicidios disminuyó casi un 62%, sumado al logro en la reducción del índice de victimización y los resultados positivos en percepción ciudadana (Medellín cómo vamos 2012a). La alcaldía especulativamente afirmó que el descenso en la actividad criminal en los puntos críticos se produjo tras el aumento en el tiempo de patrullaje que pasó de 55 a 101 minutos (El Colombiano noviembre 26 de 2015). En 2015, el plan piloto puesto en marcha pareció reducir la criminalidad en las zonas críticas priorizadas. Se logró un 70% en la disminución de los hechos delictivos en 101 puntos calientes de un total de 384 (El Tiempo Noviembre 25 de 2015).

Los índices de homicidios presentaron una reducción significativa en la ciudad. En el año 2012, por cada cien mil habitantes se registraron 52.3 homicidios. La tendencia siguió disminuyendo y para el 2013, se ubicó en 38.3, en 2014 fue 27.0, y finalizando, 2015 presentó 20.13 muertes. En términos generales, para 2014, el 58.19% de los homicidios en la ciudad se localizaban en 5 comunas entre ellas, La Candelaria y Robledo. Contrario a lo anterior, para 2015, comunas como San Javier, Manrique y Doce de Octubre presentaron registros destacables en cuanto a reducción se refiere (Personería de Medellín 2014).

Recuperación de las zonas más degradadas en la administración Gutiérrez (2016 -2019)

A partir de 2016, Federico Gutiérrez, nuevo alcalde de Medellín, ha seguido la línea trazada en el 2015, privilegiando la intervención integral en los puntos calientes a través de la saturación de fuerza pública con la ubicación de puestos de control con el fin de disminuir las cifras de delitos como hurto (El Tiempo Marzo 26 de 2015; Gutiérrez 2016).La Alcaldía, de la mano con otras instituciones, ha lanzado un plan de choque en la comuna La Candelaria, en la zona céntrica de la ciudad con la recuperación del espacio público y campañas de educación. En este proyecto se han impuesto medidas como el aumento en el número de uniformados que de 700 que custodiaban la comuna aumentaron a 1,200 (El Tiempo Febrero 3 de 2016). 

La Alcaldía trazó como meta el control de los puntos más problemáticos en seguridad en donde se habían enquistado poderosas bandas criminales: el Parque de Berrío, Parque de Bolívar, Plaza de Botero, Pasaje Carabobo, Barrio Trinidad y avenida de Greiff. Estos lugares fueron foco de intervención, debido al elevado número de delitos registrados: 90 homicidios, 3,168 hurtos y 524 reportes de denuncias de comerciantes. La estrategia se centró en aumentar la presencia policial y recuperar del espacio público de vendedores ambulantes (El Colombiano Abril 23 de 2016). A pesar de los intentos recurrentes en disminuir la ocurrencia de hechos delictivos en la ciudad, una de las críticas recibidas en este tipo de estrategias, ha sido sus resultados dispares debido a la disminución de delitos de alto impacto en contraste con el aumento de delitos que no encabezaban la lista de prioridades del gobierno local (Gómez 2014).       

Es de resaltar que la estrategia de seguridad ciudadana puesta en marcha recientemente en la ciudad de Medellín está utilizando técnicas propias del modelo de Hot Spots como el mapeo del crimen para la visualización de las zonas críticas. Además, con el impacto tecnológico de las últimas décadas,  se cuenta con dispositivos GPS que han sido utilizados para disminuir y monitorear tanto las tasas de delincuencia como el desempeño en territorio por parte de las patrullas de policía como una forma de control y evaluación de su trabajo diario (Ashby 2005). Si bien es cierto que algunos estudios mencionan que la estrategia de zonas críticas en la ciudad ha demostrado suficientemente ser efectiva en reducir la tasa de delitos, todavía no se cuenta con información precisa y detallada que permita establecer de manera contundente los logros de la estrategia implementada (El Tiempo Diciembre 23 de 2015; El Tiempo Febrero 19 de 2016).

Balance y comparación de las estrategias

Al comparar las estrategias para zonas críticas que cumplen ya 8 años en Bogotá y Medellín, no resulta evidente y claramente comprobable que la criminalidad haya disminuido de manera significativa en estas áreas. Dado que no hubo evaluaciones científicas que se mantuvieran en el tiempo, resulta imposible adjudicar la mejora de ciertos índices de seguridad a la estrategia hot spots policing. Además no hay consistencia entre zonas críticas ya que en algunas se ven mejoras en las tasas de algunos delitos mientras que en otras se da un deterioro.

Al no contar con zonas de control para evaluar los resultados, ha sido imposible saber a ciencia cierta las causas de las disminuciones en las tasas criminales cuando estas se han dado pero en muchos casos se evidencia un comportamiento irregular que no permite una conclusión definitiva sobre la efectividad de esta estrategia. Igualmente, al no haberse evaluado zonas aledañas a los hot spots, resulta imposible determinar si el crimen mutó o se trasladó a otras zonas (spillover effect). El número y tamaño de las zonas críticas también ha sido cambiante. Esta inconsistencia no ha permitido mantener un solo programa. Los cambios de administraciones han hecho tabula rasa sobre implementaciones anteriores. A esta falta de continuidad, se suma que los ejes de cada intervención no se han aplicado cabalmente y se han quedado como letra muerta. En algunas ocasiones, se han replicado estrategias utilizadas en otras zonas de la ciudad no consideradas críticas.

En general se ha privilegiado el patrullaje y la visibilidad policial por encima de intervenciones sociales u orientadas a la resolución de problemas (Problem Oriented Policing). Sin embargo, el número bajo de policías por turno no permite copar los espacios y asegurar una intervención efectiva. Cabe preguntarse si con el solo énfasis en el patrullaje, se pueden obtener resultados alentadores comparados a los que se pueden obtener si se acompañan con estrategias sociales para poblaciones vulnerables.

La evaluación ha sido un punto sensible del proceso. Actualmente existen unas propuestas preliminares de universidades privadas por evaluar el modelo de hot spots: una para Bogotá y su programa de 754 zonas, otra en curso para el caso de Medellín y, una última, que compara ambas experiencias desde el 2009 (Blattman et al. 2016). De concretarse estas propuestas, pueden ser prácticamente las primeras iniciativas realizadas científicamente para conocer el resultado de este modelo en Colombia. El gobierno de Bogotá planea igualmente hacer una evaluación de las 754 zonas críticas, muy inspirada del experimento de Kansas City (Policía Nacional de Colombia y Alcaldía Mayor de Bogotá 2016; Kelling et al. 1974; Lawrence et al. 2014). Resulta pertinente que las evaluaciones futuras den cuenta de los sentimientos de seguridad de los habitantes y visitantes del sector así como los niveles de confianza hacia la policía utilizando la metodología de bloques por medio del cual se reagrupan zonas críticas similares como se ha hecho recientemente en Birmingham (Ariel et al. 2014; Ariel y Farrington 2014; Weisburd y Gill 2014). Una evaluación con estas características trascendería la simple relación entre aumentos y descensos de las tasas criminales y el modelo, sopesando más finamente los cambios en las percepciones de los ciudadanos y los comportamientos de los habitantes. El tratamiento de bloques permitiría zonas más homogéneas y comparables y no, como hasta ahora, zonas aisladas y diversas.

A pesar de estas salvedades, la estrategia para zonas críticas en Bogotá y Medellín muestra unos resultados alentadores. Primero, la disminución de delitos parece ser mayor en aquellas zonas donde la presencia policial ha aumentado. Son más las zonas críticas que muestran mejorías en las tasas delincuenciales que aquellas donde se evidencia un deterioro. Segundo, el hecho de que estas estrategias cumplan 8 años así sea con diferencias de intervención y estilo, corta un poco con lo que Albert Hirschman (1971) llamó el síndrome de la “fracasomanía”, esa tendencia de los gobiernos de la región por desconocer lo hecho por sus antecesores y reinventar los procesos desde ceros. En Bogotá y Medellín se han sucedido tres alcaldes que, a pesar de sus diferencias ideológicas y de partido, coinciden en que se deben concentrar los recursos escasos de la seguridad en las zonas donde se reúnen los más altos índices criminales. Lamentablemente, cada aproximación no ha recogido en nada la anterior. En los planes de gobierno no se mencionan estas experiencias pasadas ni se espera redireccionar las estrategias presentes gracias a las dificultades o problemas evidenciados.

Tanto en Bogotá como en Medellín ha existido un desarrollo similar del hot spots policing. Primero, las experiencias iniciales tomaron territorios muy extensos de la ciudad que hacían muy difícil su aprehensión para implementar una estrategia exitosa. Si bien existía el convencimiento de que había una relación entre el delito y el territorio, la delimitación de estas primeras zonas contenía sectores con características urbanísticas, actividades económicas y necesidades en seguridad muy diferentes. Al principio se sabía muy poco cómo actuar en estas zonas y el modelo se limitó a repetir intervenciones que se hacían en sectores menos convulsionados con estrategias ya probadas como la instalación de estaciones móviles.

En una segunda etapa, el modelo se concretó con una delimitación más fina de las zonas, pero la estrategia de intervención nunca fue clara. No se precisaban los recursos, los protocolos, los cronogramas ni los indicadores de cumplimiento zona por zona. Sin embargo, en ambas ciudades existía la idea de que un componente social además del policial era fundamental para revertir la dinámica criminal. La tercera y más reciente etapa ha hecho una delimitación más precisa y científica de las zonas críticas gracias a estudios emprendidos por la academia. Aunque esta nueva aproximación apenas comienza, es posible señalar que, si bien hay muchas más zonas por cubrir, las zonas críticas son hoy en día intersecciones pequeñas que permiten mejor gestionar los recursos de policía. De hecho, se han copiado experiencias de los Estados Unidos como las de Sacramento, Minneapolis o Filadelfia replicando incluso el número de veces que cada patrulla debe entrar a cada zona crítica y el tiempo de duración de cada patrullaje sin tener en cuenta las necesidades y recursos con que cuentan Bogotá y Medellín. Actualmente, el modelo ha olvidado cualquier componente social y ha privilegiado solamente la intensidad del patrullaje (Koper 1995; Ratcliffe et al. 2011; Weisburd y Telep 2014; Sherman et al. 1998).

Comentarios finales

Desde hace 25 años cuando se eligieron por voto popular los primeros alcaldes en Colombia, las estrategias de seguridad en las ciudades han conocido innovaciones y reformas importantes para contrarrestar una criminalidad cada vez más sofisticada. La policía ha liderado sus propios programas como Frentes Locales de Seguridad (1995), Policía Comunitaria (1999), Municipios y Departamentos Seguros (2004), Plan Cuadrantes (2010), Planes Integrales de Seguridad (2011) y Manuales de Convivencia (2006) (Ruiz Vásquez 2012; Ruiz Vásquez 2009). En este contexto de evolución y cambio, la adopción de la estrategia de seguridad para zonas críticas ha sido la última tendencia utilizada de manera consistente por las tres últimas administraciones de Bogotá y Medellín. El anterior modelo de policía comunitaria que se había extendido entre 1999 y 2010 en Colombia, fue desmantelado como sucedió en otros países para adoptar esta nueva estrategia para puntos críticos (Ruiz Vásquez 2012).

Tras siete años de implementación de este nuevo modelo, no se puede asegurar tajantemente que haya tenido un resultado positivo. A falta de evaluaciones científicas, hoy día resulta imposible determinar sus niveles de eficiencia en el terreno. Algunas variaciones en las tasas de delitos mostrarían que el modelo puede ser prometedor. Sin embargo, la evidencia no es suficiente para replantear el modelo o mantenerlo en el tiempo. No sabemos los resultados de las estrategias del hot spot en el largo plazo ni en las zonas aledañas en donde se puede relocalizar el crimen buscando nuevos nichos. Tampoco sabemos los efectos de esta estrategia sobre los niveles de confianza en la policía y los sentimientos de inseguridad de los habitantes del sector.

Por lo pronto, hacer reposar lo esencial de la seguridad de una gran urbe en un modelo que solo contempla el patrullaje puede desconocer otro tipo de intervenciones sociales fundamentales para tener éxito. La saturación de pie de fuerza en territorios sensibles no pasa de ser una aproximación con un elemento operativo propio de la institución policial insuficiente dada la complejidad de la seguridad. Algunos autores sugieren restringir el proceso interminable de modernización para permitir a la policía llevar a cabo sus tareas naturales sin perder tiempo y energía en la constante aplicación de nuevas tendencias (Brodeur 2005). Quizás valga la pena por lo pronto determinar los alcances reales y los resultados del hot spots policing antes de desecharlo o desmantelarlo como ha sucedido con una ya larga lista de reformas e innovaciones que se han dado en el último cuarto de siglo sin que se sepa a ciencia cierta si funcionaron.

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