Introducción

La carrera espacial se inició el 4 de octubre de 1957, cuando la entonces Unión Soviética colocó en órbita al Sputnik, primer satélite artificial de la Tierra. En ese sentido, “desde el comienzo de la Guerra Fría, la exploración del Espacio se transformó en objeto de rivalidades militares y geopolíticas” (León 2015, 9). La tecnología espacial ha producido un profundo impacto en las relaciones y en el derecho internacionales.

Los acuerdos internacionales se refieren a la cooperación internacional como herramienta para lograr los objetivos establecidos en los tratados. Keohane (1988, 74) señala que “se lleva a cabo cuando las políticas seguidas por un gobierno son consideradas por sus asociados como medio para facilitar la consecución de sus propios objetivos, como resultado de un proceso de coordinación de políticas”. No obstante, esta cooperación está condicionada por las desigualdades de poder efectivo entre los países.

Argentina reconoció al Gobierno de la República Popular China en 1972 (Oviedo 2010, 15), e inició relaciones diplomáticas el 19 de febrero de ese año. Estas crecieron y, en 2014, China ya era el segundo socio comercial de Argentina (Dinatale 2014).

Desde principios del siglo XXI, los dos países han firmado una serie de tratados relativos al comercio internacional y la protección de inversiones. Ello “ha merecido el nombre de ‘relación estratégica’, la cual se plasmó tanto en términos comerciales como de cooperación” (Zelicovich 2011, 7). Entre estos tratados, algunos refieren a la cooperación internacional en la exploración de la Luna. El 23 de abril de 2014 se firmó el Acuerdo de Cooperación entre el Gobierno de la República Argentina y el Gobierno de la República Popular China sobre la Construcción, el Establecimiento y la Operación de una Estación de Espacio Lejano de China en la provincia de Neuquén, Argentina, en el marco del Programa Chino de Exploración de la Luna (en vigor).

Las asociaciones estratégicas son un instrumento empleado en la diplomacia sobre todo a partir del fin del mundo bipolar. Hay que considerar los aspectos relevantes de la agenda internacional que se vinculan con “temas comerciales, fijación de marcos regulatorios que faciliten el manejo y la negociación de la interdependencia, que estimulen los acuerdos en una variedad de temas” (Lorenzini 2011, 27).

China opera agresivamente en América Latina buscando minerales, hidrocarburos y alimentos para lograr un desarrollo industrial. Firma diversos tratados sobre comercio e inversiones, buscando posicionarse en los mercados de Brasil, México, Chile y Argentina, “pero es una relación asimétrica: mientras ninguno de los países de América Latina figura entre los principales socios comerciales de China, esta es un socio importante o decisivo para varios países de América Latina” (Laufer 2007, 6). En ese sentido, no se puede hablar de cooperación Sur-Sur; ya que esta actúa sobre “la lógica de beneficios recíprocos y simétricos” (Bolinaga y Slipak 2015, 37).

Los acuerdos con China revisten novedad debido a que Argentina, país con una larga historia de cooperación con Estados Unidos y Europa, reorientó su política exterior a comienzos del siglo XXI, buscando diversificar sus vínculos extrarregionales (Frenkel y Blinder 2020, 12).

A partir de lo anterior, en este artículo se analiza el establecimiento de la estación espacial en la Patagonia dentro de una alianza estratégica integral instituida entre la República Argentina y la República Popular China. El presidente chino, Xi Jinping, declaró que “el espacio exterior junto con los polos y los fondos marinos son las ‘nuevas fronteras estratégicas de China” (Raffaini 2021, 63). En ese sentido, el plan espacial chino se inscribe dentro de lo que se ha denominado “imperialismo de los recursos” (Raffaini 2021, 64). El programa espacial chino “tiene activos militares y civiles para el monitoreo de la ruta de la seda terrestre y naval” (Raffaini 2021, 64). Así, las actividades de China en el espacio están orientadas a realizar sus objetivos internacionales.

Se realiza un análisis documental, mediante la recolección de datos y la consideración de las políticas de Argentina y China para lograr sus objetivos a escala internacional. Se plantea una estrategia cualitativa, basada en la inducción y deducción, base de la lógica probabilística. En primer lugar, se indaga sobre el establecimiento de una asociación estratégica entre ambos países. En segundo lugar, se analizan los acuerdos de cooperación internacional relativos al establecimiento de la estación espacial, para luego considerar su utilización militar o pacífica y su compatibilidad con el derecho internacional vigente. Por último, se plantean las conclusiones.

El establecimiento de una asociación estratégica integral entre Argentina y China

Cuando Argentina y China establecieron relaciones diplomáticas, en 1972, el mundo era bipolar. China, pugnaba por forjar “un amplio frente unido contra el hegemonismo de las dos superpotencias de entonces, Estados Unidos y la URSS (Laufer 2020, 89). Así, la República Popular China mostraba como foco en sus relaciones internacionales “la unidad internacionalista con las clases trabajadoras de los países capitalistas y con los países socialistas, la solidaridad con los países y pueblos coloniales y oprimidos, el mantenimiento de la paz contra la política de agresión de las grandes potencias” (Laufer 2020, 89). Argentina se encontraba bajo el Gobierno militar del general Agustín Lanusse, que buscaba distanciarse de EE.UU. y era un país del Tercer Mundo.

Estados Unidos buscaba atraer a China. En ese marco, el 9 de julio de 1971, Henry Kissinger, entonces secretario de Estado del Gobierno de Nixon, viajó secretamente a Beijing. Luego le siguió el propio presidente estadounidense. Mao TseTung estaba convencido de que “el principal enemigo de China no eran los Estados Unidos, sino la Unión Soviética” (Causino 2021). Por su parte, Nixon estaba convencido del beneficio que los Estados Unidos y el mundo obtendrían de atraer a China (Causino 2021).

A partir de 1978, con el ascenso de Deng Xiaoping, China continuó su pertenencia declarada a los países en desarrollo, pero abandonó las políticas de unidad con el Tercer Mundo, en beneficio del interés nacional y de sus objetivos de desarrollo económico (Laufer 2020, 89). Desde entonces, se impulsó el crecimiento económico y la interacción comercial, acentuados desde2001, cuando China fue aceptada en la Organización Mundial del Comercio (Ellis 2018, 2). Con su política de Go Out Go Global y con su Going Out Strategy, procuró insertarse de manera agresiva en la economía internacional, con un alto flujo de inversión directa hacia el exterior.

En 2013, China difundió la iniciativa “Nueva Ruta de la Seda”, con la que “impulsa una nueva estructura financiera a escala global, a través del Banco Asiático de inversión e Infraestructura y del Banco de los BRICS” (Zaar y García Ávila 2020, 485). Se puede señalar que la Iniciativa de la Franja y la Ruta “aspira a fortalecer los intercambios, la conectividad y el transporte entre China y su entorno asiático, y a través de él con Europa, África y América Latina” (Laufer 2020, 113).

Las relaciones entre China y Argentina se incrementaron con la llegada de Néstor Kirchner a la presidencia del país suramericano, en mayo de 2003. Desde 2004. la relación bilateral se afianzó, con intercambios gubernamentales y no gubernamentales (Bolinaga 2015, 74). Durante el período de Néstor Kirchner (2003-2007) y luego de Cristina Fernández (2007-2015), “el poder internacional de Argentina (…) fue etiquetado como potencia media emergente” (Miranda 2018).

En el marco de la visita de Estado del presidente Xi Jinping a Argentina, en julio de 2014, fue firmada la Declaración Conjunta sobre el Establecimiento de la Asociación Estratégica Integral entre la República Argentina y la República Popular China (18 de julio). Ambos jefes de Estado, tomando en consideración el nivel de desarrollo del vínculo bilateral, y con miras a su proyección futura, decidieron establecer la Asociación Estratégica Integral China-Argentina, iniciando una nueva etapa en la sociedad binacional (Castillo Argañarás 2014). En ese orden de ideas, se ha señalado que “desde 1993, las expresiones ‘relación estratégica’, ‘asociación estratégica’, ‘sociedad estratégica’ o ‘relaciones asociativas estratégicas’, aparecen impresas en tratados o comunicados conjuntos, firmados por el gobierno de la República Popular China con algunos miembros de la comunidad internacional” (Oviedo 2006, 385).

Las asociaciones estratégicas aparecieron en el ámbito de las relaciones internacionales luego de la Segunda Guerra Mundial. Hay consenso en la doctrina de que se trata de un concepto elusivo, usado con grandes variaciones (Lorenzini 2010, 4). Se puede subrayar que

se construyen en base de una relación anclada en el diálogo, la consulta, la concertación y la cooperación. (…) La confianza es un elemento clave puesto que en la medida que las partes crean que su socio cumplirá con lo pactado, se reduce la incertidumbre (Lorenzini 2011, 51).

La diplomacia china no estuvo ajena al proceso de crear alianzas estratégicas luego de la Guerra Fría. Así, trata de jerarquizar y diferenciar los vínculos de acuerdo con sus intereses. Mediante una variedad de términos, clasifica los grados de asociación de su política exterior. Cuatro son centrales: “‘socio’, ‘cooperativo’, ‘estratégico’ e ‘integral’”; y siete, secundarios: “‘amistoso’, ‘importante’, ‘tradicional’, ‘de beneficio mutuo’, ‘multidimensional’, ‘de todo tiempo’, y ‘de colaboración’” (Ramón-Berjano, Malena y Velloso 2015, 13). Existen cuatro categorías de asociación, ordenadas de menor a mayor importancia: “‘asociación cooperativa’ (hezuohuoban), ‘asociación estratégica’ (zhanlüehuoban), ‘asociación estratégica integral’ (quenmianhezuohuoban) y ‘asociación cooperativa estratégica’ (zhanblüehezuohuoban)” (Ramón-Berjano, Malena y Velloso 2015, 13). La caracterización de “integral” (quanmian) implica que la relación bilateral se extiende más allá de lo político y económico, hacia ámbitos como el científico, el cultural, etc. (Ramón-Berjano, Malena y Velloso 2015, 13). Las asociaciones estratégicas van acompañadas de un comité compuesto por China y cada uno de sus socios, que monitorea la cooperación (Ellis 2018, 9).

Luego de que en 2014 se firmara la Declaración Conjunta sobre el Establecimiento de la Asociación Estratégica Integral entre la República Argentina y la República Popular China, el 4 de febrero de 2015 fue firmada en Beijing la Declaración Conjunta sobre el Fortalecimiento de la Asociación Estratégica Integral entre la República Argentina y la República Popular China.

Mauricio Macri llegó a la presidencia de Argentina en diciembre de 2015. Con el argumento de que el kirchnerismo había aislado a Argentina, se propuso su “vuelta al mundo” y “una lluvia de inversiones’ a través del modelo de ‘inserción proccidental” (Busso y Barreto 2020, 83). En relación con China, “se mantuvo una línea de continuidad con lo acordado por el gobierno anterior” (Busso y Barreto 2020, 87). El 17 de mayo de 2017, en el marco de una visita de Estado del expresidente Macri a China, se firmó con el presidente Xi Jinping la Declaración Conjunta entre la República Argentina y la República Popular China.

La firma de estas declaraciones y el establecimiento de una asociación estratégica integral puede conducir a pensar que el país asiático consideró a la República Argentina como uno de sus socios importantes. Sin embargo, en las relaciones internacionales, las alianzas (asociaciones) estratégicas son propias de un “sistema internacional en transición, donde las normas son cuestionadas y el balance de poder está cambiando” (Rocha Pino 2010, 269). Para China, este tipo de alianzas son “un mecanismo que vincula sus proyectos de desarrollo interno con la cooperación en el exterior” (Rocha Pino 2010, 230).

Los acuerdos que establecen la asociación estratégica integral recuerdan al sistema de tratados desiguales firmados en el siglo XIX por China, con potencias extranjeras, entre los que destacan: el Tratado de Nankin, con Gran Bretaña, en 1842; los de 1844, con Estados Unidos y Francia, y el de Rusia, en 1854. En total, la cifra de tratados desiguales firmados entre 1840 y 1949 superó los 1179 (Bolinaga 2013, 94). Estos producían ventajas y beneficios a las otras potencias, y colocaban a China en condiciones de inferioridad.

En ese orden de ideas, la diplomacia china utilizó esta herramienta de las relaciones internacionales para vincularse con Argentina y cumplir su proyecto de desarrollar actividades espaciales mediante la cooperación internacional asimétrica, ubicando una estación en un territorio óptimo para el establecimiento y la operación de instalaciones de seguimiento terrestre, comando y adquisición de datos, incluida una antena para investigación del espacio lejano. Obtuvo así amplias ventajas y realizó pocas concesiones, lo cual refleja la lógica de los “tratados desiguales”.

La cooperación internacional y los acuerdos para el establecimiento de una estación espacial en la Patagonia

El Tratado sobre los principios que deben regir las actividades de los Estados en la exploración y utilización del espacio ultraterrestre, incluso la Luna y otros cuerpos celestes, de 1967 (Tratado del Espacio) también contiene normas sobre cooperación internacional:

Art. I párr. 3. “El espacio ultraterrestre, incluso la Luna y otros cuerpos celestes, estarán abiertos a la investigación científica, y los Estados facilitarán y fomentarán la cooperación internacional en dichas investigaciones”.
Art. III “Los Estados Parte en el Tratado deberán realizar sus actividades de exploración y utilización del espacio ultraterrestre, incluso la Luna y otros cuerpos celestes, de conformidad con el derecho internacional, incluida la Carta de las Naciones Unidas, en interés del mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales y del fomento de la cooperación y la comprensión internacionales”.
Art. IX: “En la exploración y utilización del espacio ultraterrestre, incluso la Luna y otros cuerpos celestes, los Estados Parte en el Tratado deberán guiarse por el principio de la cooperación y la asistencia mutua, y en todas sus actividades en el espacio ultraterrestre, incluso en la Luna y otros cuerpos celestes, deberán tener debidamente en cuenta los intereses correspondientes de los demás Estados Parte en el Tratado…”.

Se ha señalado que “la cooperación internacional es una actitud, una forma de comportamiento, un patrón de conducta” (Remiro Brotons 1997, 1081). Desde el punto de vista del derecho espacial, se estima que “es una obligación legal y no una mera aspiración” (Ferrer 1985, 223). Además, que su razón de ser “es operar en forma conjunta. No hay cooperación cuando solo se consiente en que otro realice una actividad. Esto conlleva la obligación de hacer y, por ende, de dejar hacer” (Esquivel 2006, 124). No obstante, hay diferentes opiniones respecto a la interpretación de la cooperación internacional establecida en el Tratado del Espacio de 1967. Parte de la doctrina considera que “la obligación legal de cooperar está restringida a la investigación y no al uso y exploración” (Hafner 2012, 269), mientras que otras interpretaciones puntualizan que “no reconocen ninguna condición específica a la cooperación” (Hafner 2012, 269).

Estas aproximaciones a la cooperación internacional desde el punto de vista jurídico no reflejan la realidad internacional, e implican en cierto sentido una expresión de anhelos. Tampoco se puede señalar que la cooperación entre Argentina y China se enmarque en una cooperación sur-sur, debido a las asimetrías entre ambos países. El gigante asiático busca influir desplazando a EE.UU. como país que ejerce hegemonía en la región.

En el preámbulo del Acuerdo de Cooperación entre el Gobierno de la República Argentina y el Gobierno de la República Popular China sobre la Construcción, el Establecimiento y la Operación de una Estación de Espacio Lejano de China en la provincia del Neuquén, se recuerda que tanto Argentina como China son parte del Tratado del Espacio, y que es de interés de ambos “trabajar conjuntamente en el desarrollo de la tecnología espacial con fines pacíficos y cooperar en el campo de las actividades espaciales para beneficio mutuo”. Se subraya que es de interés para el Gobierno de Argentina apoyar y fomentar el crecimiento nacional de las capacidades vinculadas al desarrollo científico tecnológico que generará el proyecto, teniendo en cuenta que la Comisión Nacional de Actividades Espaciales (CONAE) se beneficiará con el acceso a un mínimo del diez por ciento del tiempo de uso de la antena, para desarrollar proyectos propios.

En una alianza estratégica, es importante tener presente que los “intereses están estrechamente vinculados con las posibilidades de cooperación entre los Estados (…) y el reconocimiento de las diferencias es un elemento indispensable puesto que les permite a las partes pensar en los cursos de acción orientados a conciliarlas” (Lorenzini 2010, 8). China tiene tecnología y Argentina posee territorio óptimo para la instalación de la estación espacial y podrá usar un porcentaje de tiempo la antena.

La encargada por el gigante asiático de llevar a cabo la construcción y el monitoreo del proyecto fue la empresa pública China Satellite Launch and Tracking (CLTC), con una inversión estimada en 300 millones de dólares. Es importante subrayar la dependencia de CLTC hacia el Ejército Popular chino(Moreno Cosgrove 2019). El programa espacial chino

se da en un ámbito de cooperación civil–militar, permitiéndole no solo reducir la dependencia tecnológica sino motorizar su economía con productos de alto valor agregado que pueden ser exportados a países en los que Estados Unidos y sus aliados pueden restringir el acceso a estas tecnologías (Raffaini 2021, 65)

Previo a este Acuerdo, la Comisión Nacional de Actividades Espaciales (CONAE) de Argentina firmó dos convenios:

El artículo 2 del acuerdo, sobre la exención impositiva, evidencia una relación carente de equilibrio y sin beneficios para Argentina. Constituye un claro ejemplo de cesión de soberanía a favor de China, sin recibir ninguna ventaja alguna. Quizás se inspira en las prerrogativas fiscales que los Estados conceden a diplomáticos y Estados extranjeros, pero, aun así, ¿cuál es el beneficio? La pregunta queda sin respuesta.

El acuerdo establece que el Gobierno de China “llevará a cabo sus actividades en Argentina de acuerdo con las leyes y reglamentaciones nacionales de Argentina, las leyes y reglamentaciones de la Provincia del Neuquén, y las disposiciones previstas en los Acuerdos de Cooperación Interinstitucional, firmados oportunamente” (art. 3.1).

Mientras que el Gobierno de Argentina

no interferirá ni interrumpirá las actividades normales que se lleven a cabo en virtud del presente Acuerdo de Cooperación. Sin perjuicio de lo anterior, en caso de que la Argentina deba tomar decisiones que puedan interferir con las actividades de China, se compromete a informar a ésta con la debida anticipación, así como a explorar soluciones alternativas, cuando sea necesario, a fin de asegurar que tales actividades no se vean sustancialmente afectadas (art. 3.3).

Una disposición importante del Acuerdo es que Argentina

no se responsabiliza, nacional o internacionalmente, debido a las actividades del Gobierno de China en su territorio vinculadas al proyecto, sea por acción u omisión de esta, o de sus representantes. El Gobierno de China mantendrá indemne a Argentina de toda obligación que surgiere de reclamos de cualquier naturaleza, a pedido e instancia de terceros, como consecuencia de tales actos u omisiones (art. 6).

Esta norma constituye una ley especial con respecto a la general establecida en el art. VI del Tratado del Espacio de 1967 respecto a los reclamos jurídicos:

Los Estados Parte en el tratado serán responsables internacionalmente de las actividades nacionales que realicen en el espacio ultraterrestre, incluso la Luna y otros cuerpos celestes, los organismos gubernamentales o las entidades no gubernamentales, y deberán asegurar que dichas actividades se efectúen en conformidad con las disposiciones del presente tratado.

En ese sentido, “el término actividades nacionales, puede designar, además de las actividades estatales, las que realiza toda persona sometida a su competencia territorial o personal” (Wiewiorowska 1979, 27). Así, el art.6 del acuerdo entre Argentina y China establece la eximición total de responsabilidad que le correspondería a Argentina por las actividades sometidas a su jurisdicción nacional, conforme al art. VI del Tratado del Espacio de 1967. Se debe tener en consideración que solo excluye la responsabilidad interpartes, no así frente a otros Estados, en el marco de este acuerdo. El acuerdo establece los canales diplomáticos para la solución de controversias relativas a la interpretación y aplicación del convenio o que surjan de la ejecución de este (art. 7). La cláusula es vaga e imprecisa, teniendo en cuenta la variedad de mecanismos diplomáticos que brinda el derecho internacional.

Se establece una vigencia de 50 años, que podrá ser extendida mediante negociaciones entre las partes. Se deberá notificar la intención de prorrogar su vigencia tres años antes del vencimiento (art. 8). Al respecto, en el debate en la Honorable Cámara de Senadores de la República Argentina del 17 de diciembre de 2014, al tratarse la aprobación del acuerdo, la senadora Odarda, que habló en representación del bloque FAP-UNEN, Coalición Cívica-ARI y expresó la opinión del senador Pino Solanas, se refirió a

la relación asimétrica, la falta de reciprocidad entre los beneficios que va a obtener la Argentina y los beneficios que va a obtener la República Popular China. Nosotros le estamos cediendo en comodato por cincuenta años, 200 hectáreas, estamos disponiendo de beneficios impositivos y estamos prestando colaboración para el ingreso de trabajadores chinos que no sabemos si van a ser civiles, si van a ser militares o si van a ser miembros de servicio de información, por ejemplo, ¿y qué recibe la Argentina? ¿Y qué recibe la hermana provincia de Neuquén? (Cámara de Senadores de la Nación 2014, 69).

En el Acuerdo de Cooperación en el Marco del Programa Chino de Exploración de la Luna entre China Satellite Launch and Tracking Control General (CLTC) y la Comisión Nacional de Actividades Espaciales (CONAE) de la República Argentina para Establecer Instalaciones de Seguimiento Terrestre, Comando y Adquisición de Datos, incluida una Antena para Investigación del Espacio Lejano, en la provincia del Neuquén, Argentina, firmado el 20 de julio de 2012, en vigor desde la misma fecha, se establece que,

como resultado de su participación en el establecimiento del Sitio CLTC-CONAE-Neuquén, CONAE tendrá derecho a:
a) la utilización efectiva por parte de CONAE del uso del 10% del tiempo de la antena de espacio lejano, por año, no acumulable a través de los años. A tal fin, CONAE podrá instalar, mantener y operar equipamiento para procesamiento de datos a su propio cargo, sobre una base de no interferencia con las actividades de apoyo a las misiones de CLTC; CONAE coordinará dicha actividad con CLTC mediante solicitud escrita remitida, al menos, con tres meses de antelación.
b) el apoyo a misiones espaciales de la Argentina a través de la red de estaciones terrenas de CLTC, se determinará en convenios por separado;
c) otras instancias de colaboración que las Partes puedan acordar en el futuro (Art. 4)

El 4 de febrero de 2015, ambos países firmaron el Acuerdo Marco para la Cooperación en el Campo de las Actividades Espaciales entre el Gobierno de la República Argentina y el Gobierno de la República Popular China, que entró en vigor el 24 de julio de 2020. En el art. II se establece que

las Partes alientan la cooperación en las siguientes áreas:
1. Cooperación en proyectos de ciencia espacial y exploración del espacio profundo de interés mutuo;
2. Desarrollo conjunto de vehículos espaciales;
3. Desarrollo conjunto de instrumentos para uso espacial;
4. Infraestructura terrestre para la investigación y el desarrollo de vehículos espaciales;
5. Construcción y operación de estaciones terrestres para la recepción, seguimiento, telemetría y control de vehículos espaciales;
6. Servicios de lanzamiento, seguimiento y control para satélites, así como gestión y desarrollo de tareas en órbita;
7. Cooperación en aplicaciones de satélites de telecomunicaciones, de navegación y de teleobservación
8. Otras áreas acordadas por las Partes.

Para la implementación y el monitoreo de la cooperación conforme a este tratado, Argentina designa a la Comisión Nacional de Actividades Espaciales (CONAE) y la otra parte hace lo propio con China National Space Administration (CNSA) (art. IV). Este es un mecanismo de diálogo y concertación en la alianza bilateral estratégica.

Los datos y la información técnica y científica obtenidos a través de la realización de experimentos conjuntos por parte de los órganos de ejecución, durante la implementación de programas de cooperación específicos, deberán estar disponibles para ambas partes e intercambiarse a la mayor brevedad. Ninguna de las partes revelará o transferirá tales datos o información a un tercero sin el consentimiento escrito de la otra (art. VIII).

La protección de la propiedad intelectual está regulada en el art. IX. Los mecanismos de solución de controversias están establecidos en el Art. XI, donde se puntualiza que “cualquier diferencia o controversia entre las Partes que surja de la interpretación o aplicación de alguna de las disposiciones del presente Acuerdo se resolverá en forma amistosa mediante consultas o negociaciones entre las partes a través de canales diplomáticos”.

En ese sentido, se debe diferenciar la negociación de la consulta. La primera “consiste en la discusión entre las partes interesadas con vistas a reconciliar opiniones divergentes o por lo menos comprender las diferentes posiciones mantenidas” (Shaw 1997, 721). La segunda es apropiada “cuando un gobierno anticipa que una decisión o un curso de acción propuesto puede perjudicar a otro Estado”; entonces, “las conversaciones con la parte afectada pueden proporcionar una forma de evitar una disputa al crear una oportunidad para el cambio y el acuerdo” (Merrills 1998, 3). El valor particular de la consulta es que “proporciona información útil en tiempo apropiado” (Merrills 1998, 3). En este punto, se debería haber establecido un mecanismo jurisdiccional de solución de controversias, como el arbitraje o el recurso a la Corte Internacional de Justicia, debido a la naturaleza de la actividad involucrada.

El 2 de diciembre de 2018 se firmó en Buenos Aires el Plan de Acción Conjunta entre el Gobierno de la República Argentina y la República Popular China (2019-2023). En el art. 17.2 se establece: “Las Partes se comprometen a profundizar la utilización de la Estación de Espacio Profundo de China en la Provincia de Neuquén, para servir a la cooperación bilateral e internacional en las áreas de espacio lejano y la cooperación en la exploración de la Luna”. El Tratado entró en vigor el 2de diciembre de 2019.

La cooperación internacional es un pilar en esta asociación estratégica, ya que involucra “relaciones de cooperación formales o no, que abarcan áreas político- diplomáticas, económico-comercial y estratégico comercial cuyos actores centrales son los Estados” (Lorenzini 2010, 7). Aquí se suma la cooperación internacional en materia de actividad espacial a una alianza estratégica donde la planificación, el diálogo y la concertación están previstos en los tratados. Sin embargo, se debe tener presente que no hay equilibrio en las partes involucradas, debido al poderío de China y las capacidades menores de Argentina.

La Cancillería de Argentina emitió un informe de prensa el 1 de diciembre de 2021 donde subraya que tanto Argentina como China coinciden en “impulsar las negociaciones para concluir con la firma del Plan de Cooperación Espacial 2021-2025 que abarca distintas áreas de cooperación como ciencia espacial, exploración del espacio profundo, observación de la Tierra, satélites, formación de recursos humanos, entre otros” (Cancillería Argentina 2021).

¿Uso pacífico o militar?

Una parte de la opinión pública manifestó sus reservas respecto a algunos puntos de los acuerdos. Entre ellos, la gran antena y su posible uso militar. Un entonces funcionario de la CONAE aclaró en una entrevista que “no sirve para el uso militar, para seguir un misil u otro tipo de artefacto militar” (Pérez 2016). Mucho se escribió en los medios sobre la existencia de cláusulas secretas, situación desmentida de manera categórica por el mismo exfuncionario de la CONAE (Pérez 2016). En ese sentido, también se pronunció el entonces diputado nacional Miguel Ángel Toma, exjefe de los Servicios de Inteligencia, quien declaró: “Existe una creciente presencia china en la economía y el sector financiero argentinos y que ahora se le agrega el componente científico militar, lo que puede interpretarse como una cesión de soberanía, como la contrapartida de la asistencia financiera (Blinder 2017, 72).

Hasta mediados de 2016, se cuestionó que en ninguno de los acuerdos entre Argentina y China se mencionaba el uso pacífico de la estación, y se ha dicho que la empresa CLTC depende del Ejército Popular chino.

En el Acuerdo Marco para la Cooperación en el Campo de las Actividades Espaciales entre el Gobierno de la República Argentina y el Gobierno de la República Popular China, firmado en 2015, se establecen los fines pacíficos que deben tener las actividades espaciales entre ambas partes (art. I). Argentina y China son parte del Tratado del Espacio de 1967, donde se establecen los fines pacíficos que deben tener los Estados en la utilización y exploración del espacio ultraterrestre. Sin embargo, desde los inicios de la actividad espacial, se ha señalado que “el espacio ultraterrestre no ha sido desmilitarizado totalmente” (Cocca 1971, 18). Al respecto, el art. IV establece:

Los Estados Parte en el Tratado se comprometen a no colocar en órbita alrededor de la Tierra ningún objeto portador de armas nucleares ni de ningún otro tipo de armas de destrucción en masa, a no emplazar tales armas en los cuerpos celestes y a no colocar tales armas en el espacio ultraterrestre en ninguna otra forma.
La Luna y los demás cuerpos celestes se utilizarán exclusivamente con fines pacíficos por todos los Estados Parte en el Tratado. Queda prohibido establecer en los cuerpos celestes bases, instalaciones y fortificaciones militares, efectuar ensayos con cualquier tipo de armas y realizar maniobras militares. No se prohíbe la utilización de personal militar para investigaciones científicas ni para cualquier otro objetivo pacífico. Tampoco se prohíbe la utilización de cualquier equipo o medios necesarios para la exploración de la Luna y de otros cuerpos celestes con fines pacíficos.

En relación con el art. IV, se señalan imprecisiones en el alcance y el contenido del término pacífico (Williams 1990, 134). Este solo dispone que no se puede colocar en órbita alrededor de la Tierra ningún objeto portador de armas nucleares ni de ningún otro tipo de armas de destrucción en masa, y que

la diferencia entre las reglas aplicables a las naves espaciales en órbita terrestre y las reglas aplicables a los cuerpos celestes justifica la inferencia de que las naves espaciales en órbita terrestre pueden usarse con fines militares que no involucran armas nucleares u otras armas de destrucción masiva (Malanczuk 1998, 204).

La norma establece “no colocar en órbita”. Con la tecnología moderna, no es necesario que un objeto complete una órbita, ya que puede ser transferido a otra por telecomando y, de esa manera, no se viola el art. IV. Por lo tanto, no plantea una prohibición total del uso militar del espacio. Tomando en cuenta que el Tratado del Espacio fue adoptado en plena Guerra Fría, cuando la carrera espacial era una faceta en la lucha por el poder de las dos superpotencias, su redacción fue el máximo estándar que se pudo incorporar en ese contexto.

El debate sobre los usos pacíficos de la estación finalizó en septiembre de 2016, con la firma del Protocolo Adicional al Acuerdo de 2014 (en vigor desde el 15 de noviembre de 2018). En el art. 2 se establece:

Considerando que es de interés de ambos Estados trabajar conjuntamente en el desarrollo de tecnología espacial con fines pacíficos y cooperar en el campo de las actividades espaciales para beneficio mutuo, el Acuerdo (…) se implementará exclusivamente con miras al uso civil en el campo de la ciencia y la tecnología, y la información resultante de sus investigaciones de ninguna manera podrá ser utilizada con propósitos militares.

El art. 2 del Protocolo constituye una ley especial, en relación con el Tratado del Espacio. Específicamente establece el uso civil en el ámbito científico y tecnológico y prohíbe que las investigaciones realizadas en la estación espacial sean utilizadas con fines militares. No obstante, “dado que la CLTC depende del Ejército Popular chino, es difícil negar que los datos que obtenga pasen a dominio de la jerarquía de Defensa y que acaben teniendo un uso militar, aunque no necesariamente ordenado a una acción bélica” (Moreno Cosgrove 2019).

En muchas oportunidades, es difícil separar el uso militar de la actividad bélica. En ese orden de ideas, en la Antártida se observa presencia militar, pero con finalidad científica y no agresiva ni bélica. El Tratado del Espacio permite que personal militar desarrolle actividad científica. Por lo tanto, la presencia militar en la estación de la Patagonia no es incompatible con los fines pacíficos, en tanto se encuentren desarrollando actividad científica.

La gran falencia del Protocolo radica en que no se incluyeron mecanismos de verificación para auditar la actividad llevada a cabo en la estación espacial. La situación se torna más grave, teniendo en cuenta el art. 3.2 del Acuerdo de 2014, que señala que el Gobierno de Argentina “no interferirá ni interrumpirá las actividades normales que se lleven a cabo en virtud del presente Acuerdo de Cooperación”. Desde ese punto de vista, la fórmula de usos civiles o pacíficos de la estación espacial es solo una expresión de anhelo, inaplicable por ausencia de una autoridad de verificación.

Conclusiones

Desde 1972, cuando la República Popular China y la República Argentina iniciaron sus relaciones diplomáticas, el vínculo fue creciendo hasta constituir una asociación estratégica integral que facilita la cooperación internacional en distintos sectores de importancia. Ambos países firmaron diferentes acuerdos, entre los que destacan la Declaración Conjunta sobre el Establecimiento de la Asociación Estratégica Integral de 2014, la Declaración Conjunta sobre el Fortalecimiento de la Asociación Estratégica Integral de 2015 y la Declaración Conjunta entre la República Argentina y la República Popular China de 2017, donde se incluye la cooperación espacial en la agenda.

Para la diplomacia china, otorgar a un país socio el status de asociación estratégica integral no implica un nivel de alta importancia en su esquema de relaciones y alianzas internacionales, sino que busca vincular sus proyectos de desarrollo interno con la cooperación internacional. En este caso, no se puede hablar de cooperación internacional debido a las asimetrías en las ventajas y los beneficios obtenidos por los actores de la relación, con China tratando de influir en la contraparte y en el sistema internacional.

Los tratados de 2012, 2014 y 2015, que regulan el establecimiento de la estación espacial en la provincia del Neuquén otorgan ciertas ventajas asimétricas para ambos países. Argentina se beneficia debido a que podrá usar una tecnología que, por sus propios medios, no posee, y podrá avanzar sus investigaciones en el ámbito espacial, con el acceso a un mínimo del 10 % del tiempo de uso de la antena, para desarrollar proyectos propios. Quizás el porcentaje debería ser mejorado, dado que se establece un piso, pero no un techo.

Sin embargo, estos acuerdos son similares en su naturaleza a los “tratados desiguales” firmados por China con potencias extranjeras durante el siglo XIX y principios del siglo XX, en los que los beneficios eran para las potencias extranjeras, dado que China era la parte más débil. El país asiático quiere repetir esa historia, pero a su favor.

Los acuerdos declaran la aplicabilidad del Tratado del Espacio a sus actividades. No obstante, contienen normas particulares y específicas en sus relaciones bilaterales, con lo que constituyen una ley especial entre Argentina y China. Por ejemplo, el art.6 del Acuerdo de 2014, que establece que Argentina no se responsabiliza, nacional o internacionalmente, por las actividades del Gobierno de China vinculadas al proyecto que se realicen en su territorio, sea por acción u omisión de ese país o de sus representantes. Si bien este artículo es favorable frente a terceros Estados, en principio, Argentina deberá responder por los reclamos jurídicos internacionales surgidos como consecuencia de tales actos u omisiones, sin perjuicio de acción de repetición, que le corresponde frente a China. Es un acuerdo oponible solo entre ambas partes y no frente a la sociedad internacional en su conjunto.

Para solucionar controversias, el Acuerdo de 2014 establece los canales diplomáticos; el Acuerdo Marco para la Cooperación en el campo de las Actividades Espaciales, de 2015, las consultas y la negociación por medios diplomáticos. Sin perjuicio de los mecanismos políticos o diplomáticos, se debería haber establecido algún mecanismo jurisdiccional, como el arbitraje o el recurso a la Corte Internacional de Justicia.

Por medio del Protocolo Adicional al Acuerdo de Cooperación de 2014, firmado en septiembre de 2016, se establece el uso civil en el ámbito científico y tecnológico y se prohíbe que las investigaciones realizadas en la estación espacial sean utilizadas con fines militares. CLTC depende del Ejército Popular chino, por lo que es lógico pensar que los datos puedan tener un uso militar, sin estar dirigidos a un uso bélico.

El Tratado del Espacio permite que personal militar desarrolle investigación científica pacífica. En ese orden de ideas, es posible la presencia de personal militar en la estación de la Patagonia, con fines pacíficos, mientras desempeñe actividad científica. Se debe tener presente que la letra del Protocolo Adicional de 2016 es totalmente declarativa y carece de aplicación práctica, debido a que no se implementaron mecanismos de verificación. A este hecho se suma la no interferencia de la República Argentina en las actividades, establecida en el art. 3.2 del Acuerdo de 2014. No existe, por lo tanto, una autoridad que verifique los usos pacíficos o civiles de la estación.

Finalmente, mediante estos tratados, China procura influir en la zona y desplazar la hegemonía de EE.UU. La presencia china en la Patagonia, con su influencia financiera, económica y ahora científico-militar, puede colocar a Argentina en el centro de un conflicto geopolítico entre Occidente y China. Siempre existe el riesgo de un enfrentamiento en el plano militar.

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